Instantie

Commissie gelijke behandeling

Samenvatting

Verzoeker heeft bij de wederpartij een krediet aangevraagd. Hij heeft de
Marokkaanse nationaliteit. Bij de beoordeling van de kredietaanvraag vraagt
de wederpartij in de gevallen dat er sprake is van een niet-Nederlandse
nationaliteit de aanvrager zijn verblijfsvergunning te overleggen. Indien
dit document een zogenoemd D-document (een D-document is een verblijfsvergunning
waarbij het serienummer vooraf gegaan wordt door een hoofdletter D. Deze
aanduiding staat voor een vergunning tot verblijf, die een maximale geldigheidsduur
kent van één jaar) blijkt te zijn, verstrekt de bank slechts een lening
als een derde zich borg stelt. Dit leidt tot de conclusie dat in dergelijke
gevallen zwaardere eisen worden gesteld en de aanvrager zodoende een minder
gunstige behandeling ten deel valt. Alleen houders van D-documenten, dus
niet-Nederlanders, worden door de acceptatievoorwaarden van de wederpartij
getroffen. De wederpartij maakt derhalve jegens verzoeker indirect onderscheid
naar nationaliteit. Dit verbod geldt niet als er een objectieve rechtvaardiging
voor bestaat. De Commissie constateert dat de wederpartij met het bestreden
handelen haar kredietrisico beoogt te beperken en haar bedrijfsbelangen
probeert te beschermen. Dit doel op zich is gerechtvaardigd, maar de kredietbank
treft met deze procedure personen met een niet-Nederlandse nationaliteit
onevenredig zwaar. Het is ook mogelijk om dit doel te bereiken met lichtere
middelen.
Strijd met wet.

Volledige tekst

1. HET VERZOEK

1.1. Op 24 februari 1995 verzocht de heer (….) te Eindhoven (hierna:
verzoeker) de Commissie gelijke behandeling haar oordeel uit te spreken
over de vraag of het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente
Eindhoven (hierna: de wederpartij) jegens hem een door de Algemene wet
gelijke behandeling (AWGB) verboden onderscheid op grond van nationaliteit
heeft gemaakt.

1.2. Verzoeker heeft bij de wederpartij een krediet aangevraagd. Deze aanvraag
is afgewezen omdat hij in het bezit is van een tijdelijke vergunning tot
verblijf. Verzoeker is van mening dat de wederpartij hiermee in strijd
met de AWGB handelt.

2. DE LOOP VAN DE PROCEDURE

2.1. De Commissie heeft het verzoek in behandeling genomen en een onderzoek
ingesteld. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om hun standpunten weer
te geven.

2.2. De Commissie heeft op grond van artikel 19 AWGB de Nederlandse vereniging
van volkskredietbanken (NVVK) om inlichtingen gevraagd.

2.3. Partijen zijn vervolgens opgeroepen om te verschijnen op een zitting
op 12 oktober 1995. Bij deze zitting waren aanwezig:

van de kant van verzoeker
– dhr. (….) (verzoeker)
– dhr. P. Ploeger (gemachtigde)

van de kant van de wederpartij
– dhr. drs. Th.J.W.M. Hoppenbrouwers (directeur Kredietbank)
– dhr. mr. J. Barendse (gemeente Eindhoven)

van de kant van de Commissie
– mw. mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang You (Kamervoorzitter)
– mw. mr. drs. M.G. Nicolai (lid Kamer)
– dhr. mr. P.R. Rodrigues (lid Kamer)
– mw. mr. S.L. Kroes (secretaris Kamer).

2.4. Het oordeel is vastgesteld door de leden van Kamer II van de Commissie.
In deze Kamer hebben zitting de leden als genoemd onder paragraaf 2.3.

3. DE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK

De feiten

3.1. Verzoeker heeft de Marokkaanse nationaliteit. Hij heeft in oktober
1994 samen met zijn toenmalige partner en tevens huidige echtgenote een
krediet aangevraagd bij een bankinstelling, die onder de verantwoordelijkheid
van de wederpartij valt. Ten tijde van de aanvraag was verzoeker niet in
het bezit van een verblijfsvergunning en had zijn partner een vergunning
tot verblijf waarvan de geldigheidsduur op 2 december 1994 zou vervallen.
Het krediet ter hoogte van ƒ 2.000 werd aangevraagd ten behoeve van de
inrichting van de nieuw verkregen gezamenlijke woonruimte.

3.2. De bank waar verzoeker de kredietaanvraag heeft ingediend, heeft hierop
als volgt gereageerd: `Uw aanvraag is afgewezen aangezien er op dit moment
te weinig zekerheden bestaan of u het gevraagde krediet terug kunt betalen,
omdat u in het bezit bent van een tijdelijke verblijfsvergunning […]’.

3.3. Verzoeker heeft de wederpartij vervolgens gevraagd haar beleid in
deze op schrift te stellen. Dit beleid ziet er, kort samengevat, als volgt
uit.
Relevant voor de wederpartij is de letter die op het verblijfsdocument
staat. Wanneer dit de letter `A’ of de letter `B’ is, dan is dit, aldus
de wederpartij, een document voor onbepaalde tijd. Voor deze groep personen
hanteert de wederpartij dezelfde beoordelingsnormen als voor personen met
de Nederlandse nationaliteit.

Een zogenaamd `C-document’ is een afhankelijke verblijfsvergunning voor
onbepaalde tijd. Een dergelijke verblijfsvergunning is altijd gekoppeld
aan een persoon met de Nederlandse nationaliteit of aan een houder van
een `A-document’ of een `B-document’. Veelal is dit de partner. Wanneer
de relatie met de partner wordt verbroken, verliest het `C-document’ zijn
geldigheid en kan de bank de desbetreffende persoon alleen onder borgstelling
een krediet verstrekken.

Een `D-document’ is een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. De bank
kan houders van een dergelijk document alleen dan krediet verstrekken wanneer
een derde zich borg stelt. Veelal zal dit de Gemeentelijke sociale dienst
(GSD) zijn.
De bank kent drie soorten consumptieve kredieten. Personen die op grond
van een minimuminkomen bij `gewone’ banken niet terecht kunnen, kunnen
onder bepaalde voorwaarden een zogenaamd `sociaal krediet’ krijgen, beperkt
van hoogte. Daarnaast verstrekt de bank `normale’ kredieten, waarvan het
maximum gerelateerd wordt aan de inkomensruimte. Een derde soort is een
krediet met borgstelling, waarbij de hoogte meestal aangegeven wordt door
de borgstaande GSD. Om in aanmerking te komen voor een sociaal krediet
of een borgkrediet moet men wonen in een gemeente die aangesloten is bij
de bank (momenteel zijn 26 gemeenten aangesloten bij deze bank).

3.4. Verzoeker heeft tegen de beslissing van de bank beroep ingesteld bij
de wederpartij op 9 november 1994. Verzoeker stelt in zijn beroepschrift
dat hij het niet eens is met de motivering van de wederpartij dat het nog
niet hebben van een verblijfsvergunning zou leiden tot te weinig zekerheden
omtrent de terugbetaling. Hij voert aan dat hij duurzaam samenwoont met
een vrouw die een verblijfsvergunning heeft. Samen hebben zij een kind
van zeven maanden. Zij zijn voornemens om met elkaar in het huwelijk te
treden. Nadien zal volgens verzoeker aan hem een verblijfsvergunning verleend
worden, omdat hij dan aan alle voorwaarden voor toelating tot Nederland
voldoet. Hij ontvangt samen met zijn partner een uitkering van de GSD naar
de gezinsnorm.

De wederpartij heeft het beroep ongegrond verklaard op grond van het advies
van de Commissie voor de beroep- en bezwaarschriften (CBB), dat inhoudt
dat zij het eens is met de overwegingen en met het besluit van de bank.
De CBB vindt het beter te wachten tot een verblijfsvergunning aan verzoeker
is verleend. Een alternatief zou volgens de CBB zijn dat een borgstelling
bij de GSD aangevraagd wordt.

3.5. De Commissie gelijke behandeling heeft in verband met het onderhavige
verzoek nadere inlichtingen gevraagd bij de NVVK. De NVVK heeft geantwoord
bij brief van 24 oktober 1995 dat zij geen dwingend voorgeschreven eisen
stelt aan kredietacceptatie door haar leden.

De standpunten van partijen

3.6. Verzoeker stelt dat de wederpartij hem ongelijk behandelt, enerzijds
ten opzichte van andere vreemdelingen die over een andere verblijfstitel
beschikken en anderzijds ten opzichte van Nederlanders. Verzoeker heeft
er moeite mee dat de kredietverstrekking gekoppeld wordt aan een bepaalde
verblijfsstatus, omdat het buiten de macht ligt van betrokkene daar iets
aan te veranderen. Hij is van mening dat de onderhavige handelwijze van
de wederpartij in strijd met de AWGB is.

3.7. De wederpartij heeft, mede naar aanleiding van vragen van de Commissie
omtrent het beleid van de wederpartij, het volgende naar voren gebracht.

Bij de beoordeling van elke kredietaanvraag wordt er ingevolge het bankreglement
gevraagd naar een geldig legitimatiebewijs. Bij de onderhavige aanvraag
werd een `D-document’ getoond, waaruit bleek dat de vergunning tot verblijf
van de partner van verzoeker geldig was tot 2 december 1994. De aanvraag
werd afgewezen omdat verzoeker niet beschikte over een verblijfsvergunning
en zijn partner over een tijdelijke verblijfsvergunning beschikte. Zonder
de borgstelling van een derde wordt in een dergelijk geval geen krediet
verstrekt. Zodra de wederpartij te maken krijgt met een tijdelijke verblijfsvergunning
– zoals in dit geval – wordt de aanvraag direct afgewezen en niet verder
onderzocht. Verblijfsdocumenten zijn naar de mening van de wederpartij
in dit verband een objectief criterium waaraan effectief getoetst kan worden.
Naar schatting worden op grond van dit criterium 2 a 3 aanvragen per week
afgewezen, hetgeen bij toewijzing 1 miljoen aan uitstaande schuld zou betekenen.

Er vindt geen differentiatie plaats tussen bepaalde klantgroepen enkel
op grond van nationaliteit. De nationaliteit wordt getoetst in het kader
van het verblijfsrecht aan de hand van het legitimatiebewijs. Ten aanzien
van EG-onderdanen wordt hetzelfde criterium gehanteerd.

De wederpartij heeft voorts naar voren gebracht dat de NVVK dit beleid
adviseert aan de gemeentelijke kredietbanken, als onderdeel van het beoordelen
van het kredietrisico op grond waarvan al of niet tot kredietacceptatie
wordt overgegaan. Het verschil in acceptatie hangt, naar het oordeel van
de wederpartij, uitsluitend af van de financiële risico-analyse.
Op basis hiervan is de wederpartij van mening dat er geen sprake is van
ongelijke behandeling als bedoeld in de AWGB.

4. DE OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE

4.1. In geding is de vraag of de wederpartij jegens verzoeker onderscheid
maakt op grond van nationaliteit, zoals bedoeld in de AWGB. Nationaliteit
in de AWGB betreft de nationaliteit in staatkundige zin, onafhankelijk
van de feitelijke woon- of verblijfplaats (Eerste Kamer, 22 februari 1994,
1993-1994, 22014, Handelingen, p. 1086.).

Artikel 1 AWGB verbiedt het maken van onderscheid tussen personen op grond
van onder andere nationaliteit. Onder onderscheid wordt verstaan zowel
direct als indirect onderscheid. Onder indirect onderscheid wordt verstaan
onderscheid op grond van andere hoedanigheden dan nationaliteit, dat direct
onderscheid op grond van nationaliteit tot gevolg heeft.

In artikel 2 AWGB worden de volgende voor deze zaak relevante uitzonderingen
genoemd. Het eerste lid van artikel 2 AWGB noemt als uitzondering op het
verbod van indirect onderscheid de gevallen, waarbij het indirect onderscheid
objectief gerechtvaardigd is. Voorts wordt in het vijfde lid van artikel
2 AWGB als uitzondering genoemd onderscheid op grond van nationaliteit,
indien het onderscheid gebaseerd is op algemeen verbindende voorschriften.

Artikel 7 lid 1 sub b AWGB verbiedt het maken van onderscheid bij het aanbieden
van goederen en diensten en bij het sluiten, uitvoeren of beëindigen van
overeenkomsten ter zake, indien dit geschiedt door de openbare dienst.
Tot de openbare dienst behoren alle diensten en bedrijven door de Staat
en de openbare lichamen beheerd (Tweede Kamer, 1991-1992, 22014, nr. 5,
p. 88.).
De uitzonderingen genoemd in artikel 7 AWGB zijn in dit geval niet van
toepassing omdat deze gelden voor instellingen van bijzonder onderwijs
(artikel 7 lid 2 AWGB) en rechtsverhoudingen met een privé-karakter (artikel
7 lid 3 AWGB).

In artikel 29 AWGB is bepaald dat het verbod om onderscheid op grond van
nationaliteit te maken niet geldt ten aanzien van onderscheid door bestuursorganen
op grond van bekendgemaakte beleidsregels gedurende twee jaren.

4.2 De Commissie stelt vast dat de wederpartij in haar hoedanigheid van
gemeente in het economisch verkeer het bankbedrijf uitoefent. In die hoedanigheid
valt de wederpartij onder de openbare dienst zoals bedoeld in artikel 7
lid 1 sub b AWGB. Tevens biedt de wederpartij bij de uitoefening van het
bankbedrijf diensten aan. In het onderhavige geval is gehandeld in het
kader van het sluiten van een (bank)overeenkomst met verzoeker. Onder het
sluiten van overeenkomsten wordt mede verstaan het weigeren een overeenkomst
aan te gaan (Tweede Kamer, 1991-1992, 22014, nr. 5, p. 7-8.).
De Commissie concludeert dan ook dat het bestreden handelen onder het bereik
van artikel 7 lid 1 sub b AWGB valt.

4.3 Voorts constateert de Commissie dat de wederpartij haar schriftelijke
afwijzing in eerste instantie baseert op de tijdelijke verblijfsvergunning
van verzoeker, terwijl naar aanleiding van het beroepschrift het geheel
ontbreken van een verblijfsvergunning jegens verzoeker wordt aangevoerd.
Ter zitting is gebleken dat bij de beoordeling van de kredietaanvraag zowel
de gegevens van verzoeker als van zijn toenmalige partner zijn meegewogen,
hoewel dit in de besluitvorming van de wederpartij niet consistent is weergegeven.4.4
De vraag is aan de orde of de wederpartij door haar acceptatievoorwaarden
bij kredietverlening jegens verzoeker direct onderscheid naar nationaliteit
maakt. Bij de beoordeling van de kredietaanvraag hanteert de wederpartij
een standaardformulier. In dit formulier wordt mede gevraagd naar de geboorteplaats
en nationaliteit van de aanvrager. In de gevallen dat er sprake is van
een niet-Nederlandse nationaliteit vraagt de wederpartij de aanvrager zijn
verblijfsvergunning te overleggen. Indien dit document een zogenoemd D-document
(Een D-document is een verblijfsvergunning waarbij het serienummer vooraf
gegaan wordt door een hoofdletter D. Deze aanduiding staat voor een vergunning
tot verblijf, die een maximale geldigheidsduur kent van één jaar.) blijkt
te zijn, verstrekt de bank slechts een lening als een derde zich borg stelt.
Dit leidt tot de conclusie dat in dergelijke gevallen zwaardere eisen worden
gesteld en de aanvrager zodoende een minder gunstige behandeling ten deel
valt.

In de onderhavige zaak legt verzoeker dit aspect van het acceptatiebeleid
van de wederpartij ter beoordeling voor. Daarbij moet worden aangetekend
dat ter zitting niet is gebleken dat verzoeker bij zijn aanvraag is gewezen
op de mogelijkheid van borgstelling. In de afwijzende beschikking is verzoeker
hier in elk geval niet op geattendeerd. Evenmin is komen vast te staan
dat aan verzoeker hierover mondeling mededelingen zijn gedaan. Derhalve
gaat de Commissie ervan uit dat de wederpartij pas na haar beslissing op
het beroepschrift verzoeker op deze mogelijkheid heeft gewezen.

Het verschil in behandeling wordt niet veroorzaakt door de niet-Nederlandse
nationaliteit van verzoeker, maar door de eisen die aan de verblijfsdocumenten
worden gesteld. De Commissie concludeert dat de wederpartij jegens verzoeker
geen direct onderscheid naar nationaliteit heeft gemaakt.

4.5 Vervolgens is de vraag aan de orde of de acceptatievoorwaarden, die
de wederpartij bij kredietverlening hanteert, jegens verzoeker indirect
onderscheid naar nationaliteit tot gevolg hebben. Er is sprake van indirect
onderscheid indien door de acceptatievoorwaarden in overwegende mate personen
van niet-Nederlandse nationaliteit nadelig worden getroffen.

Het staat vast dat de wederpartij de kredietaanvraag van verzoeker heeft
geweigerd omdat een D-document werd getoond. De Commissie stelt vast dat
personen met een zogenoemd D-document per definitie vreemdelingen zijn.
De acceptatievoorwaarden die de wederpartij hanteert ten aanzien van houders
van D-documenten is zodanig specifiek dat alleen niet-Nederlanders hierdoor
getroffen worden. In het onderhavige geval komt daar nog bij dat het nadelig
effect bestaat uit het terstond afwijzen van het krediet zonder dat daarbij
de verdere omstandigheden van verzoeker zijn onderzocht of betrokken. Voorts
is aan verzoeker bij de aanvraag niet kenbaar gemaakt, dat kredietverlening
onder borgstelling tot de mogelijkheden behoorde.

De Commissie is van oordeel dat de wederpartij door te handelen als hierboven
omschreven indirect onderscheid naar nationaliteit jegens verzoeker heeft
gemaakt.

4.6 Het verbod van indirect onderscheid geldt volgens artikel 2 lid 1 AWGB
niet ten aanzien van indirect onderscheid dat objectief gerechtvaardigd
is. Onder een objectieve rechtvaardigingsgrond verstaat de Commissie dat:
– het nagestreefde doel iedere discriminatie vreemd is
– de ter bereiking van het doel gekozen middelen beantwoorden aan een werkelijke
behoefte
– deze middelen geschikt zijn om dat doel te bereiken en daarvoor ook noodzakelijk
zijn (Tweede Kamer, 1990-1991, 22014, nr. 3, p. 14.
en Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, Bilka-Kaufhaus versus
Weber von Hartz, 13 mei 1986, zaak 170/84 en Rinner-Kühn versus FWW Spezial
Gebaüdereinigung GmbH & Co.KG, 13 juli 1989, zaak 171/88.).

De Commissie constateert dat de wederpartij met het bestreden handelen
beoogt het kredietrisico te beperken en zodoende haar bedrijfsbelangen
te beschermen. Het beperken van het kredietrisico is een doel dat iedere
discriminatie vreemd is. Dit nagestreefde doel beantwoordt tevens aan een
werkelijke behoefte van de wederpartij.

Vervolgens is de vraag aan de orde of de wijze waarop het kredietbeleid
door de wederpartij wordt uitgevoerd, geschikt en noodzakelijk is om dat
doel te bereiken.
In het onderhavige geval is de kredietaanvraag van verzoeker zonder nader
onderzoek afgewezen op grond van het overgelegde verblijfsdocument. Voorts
is verzoeker niet gewezen op de mogelijkheid van borgstelling.

De wederpartij verleent zogenoemde sociale kredieten, met name aan groepen
mensen die op en rond het bijstandsniveau leven. Een deel van deze cliëntèle
is vreemdeling. De wederpartij behoort bij de beoordeling van het kredietrisico
de benodigde zorgvuldigheid te betrachten om te voorkomen dat een verboden
onderscheid naar nationaliteit wordt gemaakt. Het afwijzen van kandidaten
enkel en alleen op grond van het getoonde verblijfsdocument, zonder daarbij
nader te informeren over het daaraan ten grondslag liggende verblijfsrecht
of andere relevante omstandigheden, komt de Commissie als te grofmazig
voor. Aan een D-document kunnen immers verschillende verblijfstitels ten
grondslag liggen. De Commissie meent dat door verder geen nader onderzoek
te verrichten wanneer een D-document wordt overgelegd, de wederpartij ook
potentiële kredietnemers uitsluit die geen verhoogd kredietrisico vormen.
Door vervolgens verzoeker tijdens de aanvraag niet te wijzen op de mogelijkheid
van borgstelling, wordt verzoeker niet geïnformeerd over een optie om alsnog
voor kredietverlening bij de wederpartij in aanmerking te komen. Juist
in gevallen dat de wederpartij te maken heeft met vreemdelingen met een
tijdelijk verblijfsrecht, blijkt deze borgstelling bepalend om voor kredietverlening
in aanmerking te kunnen komen.
Het gehanteerde middel heeft zodoende verder strekkende gevolgen dan noodzakelijk
en is niet geschikt om het gewenste doel te bereiken. Geconcludeerd wordt
dat het middel niet voldoet aan de eisen van noodzakelijkheid en geschiktheid.
De Commissie stelt op grond hiervan vast dat in het onderhavige geval er
geen objectieve rechtvaardigingsgrond aanwezig is. Derhalve is het indirect
onderscheid niet gerechtvaardigd.

4.7 Het beroep van de wederpartij op de uitzondering op het verbod van
onderscheid naar nationaliteit van artikel 2 lid 5 AWGB faalt. Deze uitzondering
geldt voor algemeen verbindende voorschriften. Het bankregelement is weliswaar
een gemeentelijke verordening, maar de afwijzing op grond van een tijdelijke
verblijfsvergunning is niet als zodanig als weigeringsgrond in het reglement
opgenomen. In artikel 9 lid 1 sub e van het reglement wordt slechts gesteld
dat weigering dient plaats te vinden indien de kredietverstrekking anderszins
een niet aanvaardbaar risico voor de bank of voor de aanvrager zou inhouden.
Hieruit volgt niet dwingend dat houders van een D-document een dergelijk
risico vormen. Ter zitting heeft de wederpartij hieromtrent gesteld dat
zij naar het kredietrisico van verzoeker geen nader onderzoek heeft gedaan
en dat haar bovendien geen ervaringsgegevens bekend zijn waaruit blijkt
dat personen met een tijdelijke vergunning tot verblijf een groter kredietrisico
zouden vormen.
Evenmin kan worden gesteld, zoals door de wederpartij is aangevoerd, dat
het handelen van de wederpartij valt onder de uitzondering van artikel
29 AWGB. Daarvoor geldt hetzelfde als hiervoor betoogd, namelijk dat in
het onderhavige geval het bestreden onderscheid door het bestuursorgaan
niet gemaakt wordt op grond van een bekendgemaakte beleidsregel.

4.8 De Commissie concludeert dat de wederpartij door verzoeker enkel op
grond van het D-document krediet te weigeren zonder daarbij te wijzen op
de mogelijkheid van borgstelling in strijd heeft gehandeld met de AWGB.

5. HET OORDEEL VAN DE COMMISSIE

De Commissie spreekt als haar oordeel uit dat het College van Burgemeester
en Wethouders van de gemeente Eindhoven jegens de heer (….) te Eindhoven
bij het uitvoeren van bankdiensten onderscheid heeft gemaakt als bedoeld
in artikel 7 lid 1 sub b Algemene wet gelijke behandeling.

Rechters

Mw. mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang You (Kamervoorzitter), mw. mr. drs. M.G.Nicolai (lid Kamer), dhr. mr. P.R. Rodrigues (lid Kamer), mw. mr. S.L.Kroes (secretaris Kamer).