Instantie: Human Rights Committee, 29 juli 1999

Instantie

Human Rights Committee

Samenvatting


Via de klachtrechtprocedure dient eiser, gehuwd ABP-gerechtigde, een klacht
in bij het Human Rights Committee tegen Nederland. Eiser meent dat gehuwde
mannen, ingeval van ABP-pensioenaanspraken die reeds zijn aangevangen voor 1
januari 1986, een lager pensioen ontvangen als gehuwde vrouwen. Dit is een
gevolg van de ABP-wet zoals deze van kracht was tot 1 januari 1986, op grond
waarvan voor gehuwde mannen en gehuwde vrouwen een verschillend AOW werd
ingebouwd. Hoewel het HvJ-EG verschillen in pensioenberekening aanvaardt
indien het pensioenaanspraken betreft gerelateerd aan tijdvakken van arbeid
vóór 17 mei 1990, oordeelt het HRC dat na 1 januari 1986 nog steeds sprake is
van een verschillende pensioenberekening voor gehuwde mannen en gehuwde
vrouwen. Deze situatie is strijdig met artikel 26 IVBPR.

Volledige tekst

Views of the Human Rights Committee under article 5, paragraph 4, of the
Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights

The facts

2.1 On 24 September 1984, the author was awarded a pension under the Algemene
Burgerlijke Pensioenwet (ABP, General Law on Civil Service Pensions).

2.2 In the Netherlands, civil servants are covered by both the ABP pension
scheme and by the general pension scheme (AOW). The AOW pension is fixed by
reference to the minimum wage and paid in full after 50 years insurance. The
ABP pension is equal to 70 % of the pensioner s last salary and is paid in
full after 40 years of service.

2.3 Before 1985, a married man was entitled under the AOW to a general
pension for a married couple equal to 100 % o the minimum wage. Unmarried
persons of either sex were entitled to a general pension equal to 70 % of the
minimum wage. A married woman had no entitlement in her own right. To prevent
overlapping of the AOW pension and the ABP pension, the AOW pension was
incorporated into the ABP pension, that is to say it was regarded as forming
part of the ABP pension. In practice, the ABP deducted the amount of the
general pension from the civil service pension. The maximum amount of general
pension to be incorporated was 80 % (2% for each year of service). For
married women civil servants, the incorporation was calculated by reference
to the amount of the general pension of an unmarried woman, and the deduction
was thus a maximum of 80 % of 70 % of the minimum wage.

2.4 On 1 April 1985, married women became entitled in their own right to a
pension under the AOW. Married persons then received each a pension equal to
50 % of the minimum wage. The ABP scheme was amended accordingly, as of 1
January 1986. Between 1 April 1985 and 1 January 1986 a transitional scheme
was applied. As of 1 January 1986, pensions under the ABP are calculated in
accordance with a ‘franchise’ system, which is applied equally to men and
women civil servants. However, for pension entitlements relating to periods
of service before 1 January 1986 the old incorporation scheme continues to
apply.

2.5 On 29 November 1990, following the publication of a decision of the
Public Servants’ Court (Ambtenarengerecht) of 28 February 1990 concerning a
similar matter, the author filed a complaint against the incorporation of his
general pension into his civil service pension as discriminatory. The
decision on the author’s complaint was deferred awaiting the outcome of the
procedure in the similar case (Beune. v. ABP).

2.6 The Centrale Raad van Beroep (Central Council of Appeal, the highest
court in these matters) asked the Court of Justice of the European
Communities for a preliminary ruling on the calculation of the pension
entitlements. By judgement C-7/93, of 28 September 1994, the Court held that
the different calculation of the pensions awarded to married men and to
married women were in violation of article 119 of the EEC Treaty. At the same
time the Court held that only civil servants who had filed a claim under
national law before 17 May 1990 (voetnoot – The date is the date
of the judgement by the Court of Justice of the European Communities in the
Barber case (C-262/88). In the so-called Barber Protocol(Protocol No. 2 on
Article 119 of the EEC Treaty) the member States of the European Union agreed
that ‘benefits under occupational social security schemes shall not be
considered as remuneration if and in so far as they are attributable to
periods of employment prior to 17 May 1990′, except in cases initiated before
that date.)
could invoke the direct effect of article 119 for the purpose of requiring
equality of treatment with regard to the payment of the ABP pensions.
Following the Court’s judgement, the Centrale Raad van Beroep on 16 February
1995 decided the case of Beune v. ABP accordingly, restricting compensation
for discrimination in these matters to claims filed before 17 May 1990.

2.7 The author’s complaint was subsequently dismissed on 12 June 1995, since
he had submitted his claim on 29 November 1990, that is after the cutoff date
established by the European Court. His request for revision was rejected on
19 June 1996. The author did not appeal this decision to the Centrale Raad
van Beroep, because of the high costs involved and counsel’s opinion that a
further appeal would have no chance of success in the light of the European
Court’s decision and the judgement by the Centrale Raad van Beroep of 16
February 1995.

The complaint

3. The author, who is married, claims that the different basis for
calculation of the incorporation of the general pension into the civil
service pension for married men and married women is since 1 April 1985 (when
married women became entitled to their own general pension) in violation of
article 26 of the Covenant, and that the limitation of the remedy, as set out
by the judgement of the European Court of Justice, is also discriminatory.
The author submits that since 1 April 1985 he receives 50 % of a full AOW
pension for married couples, but that, because his entitlement to a civil
service pension dates from 1984, this pension is still, at present,
calculated by incorporating 80 % of the full AOW pension, whereas the pension
of married women civil servants is calculated by incorporating 80 % of half
of the AOW pension. He thus receives a smaller pension from the ABP than
female civil servants (pensioners) who are married.

State party’s observations

4.1 By note of 16 March 1998, the State party challenges the admissibility of
the communication for on-exhaustion of domestic remedies, since the author
failed to appeal the judgement of the District Court to the Centrale Raad van
Beroep. The State party also notes that the author based his case in the
domestic proceedings on article 119 of the Treaty of the European Community,
not on article 26 of the Covenant.

4.2 By submission of July 1998, the State party addresses the merits of the
communication. It refers to the Committee’s jurisprudence and states that the
decisive question is whether a specific distinction is to be considered
discriminatory. According to the State party, this is the case only when the
parties concerned find themselves in a comparable situation and when the
distinction is based on unreasonable and subjective criteria. The State party
recalls that before 1 April 1985 married men and married women were not in a
comparable situation with regard to the incorporation of the general pension
in their civil service pension since married women had no entitlement in
their own right to the general pension. The ABP scheme applied equally to
married men and married women civil servants with regard to entitlement over
periods of service after 1 January 1986.

4.3 According to the State party, the only period of time during which
married men and married women were entitled to the same general pension, but
had the incorporation into the civil service pension calculated differently,
was between 1 April and 31 December 1985. The State party explains that this
period of eight months was a transitional one, since the preparations for the
introduction of new legislation had not yet been completed. For this reason
and to achieve as fair a solution as possible, it was decided to equate
married women civil servants with unmarried civil servants in respect of
entitlements built up between 1 April 1985 and 31 December 1985. The State
party is of the opinion that, in the particular circumstances, this does not
constitute discrimination.

Author’s comments

5.1 In his comments on the State party’s observations, the author notes that
his claim was rejected in the domestic proceedings on the basis of a recent
judgement of the Centrale Raad van Beroep, and that a further appeal to the
CRVB would have been futile. He also refers to his appeal of 7 August 1995 to
the Court in which he refers not only to article 119 of the Treaty, but also
in general to norms of non-discrimination and the Universal Declaration of
Human Rights.

5.2 As to the merits, the author observes that the Court of Justice of the
European Communities has decided that the different basis for calculation of
the incorporation of the general pension into the civil service pension for
married men and married women constitutes discrimination. He notes that his
pension is still being calculated on this basis and that therefore the
discrimination continues.

5.3 The author states that financial grounds cannot justify discrimination.
The author requests the Committee to find that the limitation of the remedy
established by the Court of Justice of the European Communities constitutes
discrimination against him, and that the consequential failure of the Dutch
authorities to remedy the situation also constitutes discrimination.

Issues and proceedings before the committee

6.1 Before considering any claim contained in a communication, the Human
Rights Committee must, in accordance with rule 87 of its rules of procedure,
decide whether or not it is admissible under the Optional Protocol to the
Covenant.

6.2 The Committee notes that the State party has challenged the admissibility
of the communication for non-exhaustion of domestic remedies. With regard to
the State party’s argument that the author failed to appeal to the Centrale
Raad van Beroep, the Committee notes that the judgement of the District Court
in the author’s case followed a recent judgement by the Centrale Raad van
Beroep in a similar case as the author’s. In the circumstances, the Committee
is of the opinion that an appeal to the Centrale Raad van Beroep was not an
effective remedy for the author and the requirement of article 5 (2) (b)
therefore does not preclude the Committee from considering the present
communication. With regard to the State party’s argument that the author
failed to invoke article 26 of the Covenant before the national courts, the
Committee notes from the text of the author’s appeal that he invoked general
norms of non-discrimination, including the Universal Declaration of Human
Rights. The Committee recalls its jurisprudence
(voetnoot – See inter alia the Committee’s decision dated 30 March
1989 in case No. 273/1988 (B.d.B. v. The Netherlands) para. 6.3
(CCPR/C/35/D/273/1988/Rev.1))
that for purposes of article 5, paragraph 2 (b) of the Optional Protocol the
author has to invoke before the domestic instances the substantive right he
claims to be violated, but that it is not necessary that he invokes the
specific article of the Covenant in which the substantive right is embodied.
The State party has not raised any other objections and accordingly the
Committee finds the communication admissible and proceeds with delay to a
consideration of its merits.

7.1 The Human Rights Committee has considered the present communication in
the light of all the information made available to it by the parties, as
provided in article 5, paragraph 1, of the Optional Protocol.

7.2 The issue before the Committee is whether Mr. Vos is a victim of a
violation of article 26, because the calculation of the incorporation of his
general pension into his ABP pension is different for him as a married man
than for married women, as a consequence of which he receives less pension
than a married woman.

7.3 The Committee notes that the European Court of Justice has already
decided that the difference in calculation is in violation of article 119 of
the EEC Treaty, which prohibits any discrimination with regard to pay as
between men and women.

7.4 The State party has explained that the difference in calculation of the
pension is a leftover of the initial different treatment between married men
and married women with regard to the general pension, which was abolished in
1985 by amending the general pension legislation. The Committee recalls its
jurisprudence that, when a State party enacts legislation, such legislation
must comply with article 26 of the Covenant. Once it equalled general
pensions for married men and women, it would have been open to the State
party to change the General
aw on Civil Service Pensions (Algemene Burgerlijke Pensioenwet) in order to
prevent the difference in calculation of civil service pensions for married
men and married women who as of 1 April 1985 enjoyed equal rights to the
general pension. The State party, however, failed to do so and as a result a
married man with pension entitlements of before 1 January 1986 has a higher
percentage of general pension deducted from his civil service pension than a
married woman in the same position.

7.5 The State party has argued that no discrimination has occurred since at
the time when the author became entitled to a pension, married women and
married men were not in a comparable position with regard to the general
pension. The Committee notes, however, that the issue before it concerns the
calculation of the pension as of 1 January 1986, and considers that the
explanation forwarded by the State party does not justify the present
differences in calculation of the pension of married men and married women
with civil service pension entitlements of before 1986.

7.6 In this context, the Committee notes that the courts in the Netherlands,
following the opinion by the European Court of Justice, have limited a remedy
for the discrimination to those persons who filed their claim before 17 May
1990, in accordance with the law of the European Communities. The Committee
observes that what is at issue in the instant communication under the
Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights
is not the progressive implementation of the principle of equality between
men and women with regard to pay and social security, but whether or not the
application to the author of the relevant legislation was in compliance with
article 26 of the Covenant. The pension paid to the author as a married male
former civil servant whose pension accrued before 1985 is lower than the
pension paid to a married female former civil servant whose pension accrued
at the same date. In the Committee s view this amounts to a violation of
article 26 of the Covenant.

8. The Human Rights Committee, acting under article 5, paragraph 4, of the
Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political
rights, is of the view that the facts before it disclose a violation of
article 26 of the Covenant.

9. Under article 2, paragraph 3 (a), of the Covenant, the State party is
under the obligation to provide Mr. Vos with an effective remedy, including
compensation. the State party is under an obligation to take measures to
prevent similar violations in the future.

13. Bearing in mind that, by becoming a State party to the Optional Protocol,
the State party has recognized the competence of the Committee to determine
whether there has been a violation of the Covenant or not and that, pursuant
to article 2 of the Covenant, the State party has undertaken to ensure to all
individuals within its territory and subject to its jurisdiction the rights
recognized in the Covenant and to provide an effective and enforceable remedy
in case a violation has been established, the Committee wishes to receive
from the State party, within ninety days, information about the measures
taken to give effect to the Committee’s Views. The State party is also
requested to translate and publish the Committee’s Views.

Noot

Met de bovenstaande uitspraak van het Human Rights Committee (verder: HRC)
wordt de knuppel opnieuw in het hoenderhok van het pensioen gegooid. De
discussie over de AOW-inbouw in het ABP-pensioen leek definitief afgerond met
de uitspraken van de CRvB van 16 februari 1995 (Beune, TAR 1995, 115) en 26
november 1998 (RSV 1999, 92). Het HRC geeft evenwel een verrassende
interpretatie aan artikel 26 IVBPR, waardoor de Nederlandse overheid
geconfronteerd wordt met conflicterende, internationale verplichtingen ex
artikel 141 EG-Verdrag en artikel 26 IVBPR-verdrag.

Tot 1 januari 1986 werd het ABP-pensioen berekend op een voor gehuwde mannen
en gehuwde vrouwen verschillende grondslag voor wat betreft de AOW-inbouw.
Omdat gehuwde vrouwen tot april 1985 geen zelfstandig recht hadden op AOW,
werd van het ABP-pensioen van gehuwde vrouwen een ‘ongehuwde’-AOW afgetrokken
(de zogeheten inbouw), waar van het pensioen van gehuwde mannen een (hogere)
‘gehuwde-AOW’ werd afgetrokken. Als gevolg ontvingen gehuwde mannen een lager
bovenwettelijk pensioen. Vanaf 1 januari 1986 werd de ABP-regeling
‘geprivatiseerd’ en ging een voor mannen en vrouwen gelijke franchise gelden.
Omdat pensioen wordt opgebouwd over maximaal veertig jaar en omdat de
berekening van het pensioen voor zover opgebouwd vóór 1986 ongewijzigd
blijft, betekent dit alles dat het ABP-pensioen dat vandaag de dag wordt
uitgekeerd aan de gehuwde man toch lager kan zijn dan het pensioen van de
gehuwde vrouw, namelijk wanneer de pensioenopbouw inderdaad reeds zou zijn
aangevangen vóór 1986.
In de zaak Beune stelde de CRvB over dit onderscheid reeds prejudiciële
vragen aan het HvJ EG. Het HvJ EG oordeelde dat de AOW-inbouw in strijd was
met artikel 141 EG-Verdrag, maar dat vanwege rechtszekerheid (m.n. het
financieel evenwicht van pensioenfondsen) geen beroep op artikel 141 mogelijk
is ingeval van een voor mannen en vrouwen verschillende pensioenberekening,
voor zover het gaat om pensioenaanspraken gerelateerd aan tijdvakken van
arbeid gelegen vóór 17 mei 1990. Met andere woorden, op grond van de
bescherming van de rechtszekerheid van de pensioenuitvoerders accepteert het
Hof dat de berekening van het pensioen voor zover opgebouwd voor 17 mei 1990
onaangetast blijft, ook al heeft dat tot gevolg dat daardoor ook na 1990
ongelijke pensioenen zullen worden uitgekeerd. In de uitspraak van 16
februari 1995 sloot de CRvB zich bij dit oordeel aan, waarmee de
rechtsmogelijkheden op grond van het EG-recht althans uitgeput waren.
Vanwege het laatste werd dezelfde problematiek nogmaals aan de CRvB
voorgelegd maar nu met een beroep op artikel 26 IVBPR. In zijn uitspraak van
26 november 1998 (RSV 1999, 92) onderkent de CRvB dat de ABP-pensioenopbouw
voor zover gelegen voor 17 mei 1990 in essentie strijdig is met artikel 141
EG-Verdrag, zij het dat hierop wegens rechtszekerheid geen beroep mogelijk
is. Omdat de opbouw voor 17 mei 1990 in wezen wel strijdig is met artikel 141
EG-Verdrag, ligt het voor de hand dat het ook strijdig zal zijn met het
gelijkheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 26 IVBPR. Evenwel, besluit
de Raad daarop om de Barber-beperking overeenkomstig toe te passen als het
gaat om de mogelijkheden om een beroep te doen op artikel 26 IVBPR: ‘Ook ten
aanzien van (deze) bepaling(en) dient te worden aanvaard dat dwingende
overwegingen van rechtszekerheid zich ertegen verzetten dat rechtstoepassing
uit het verleden thans nog in geding wordt gebracht, waarbij de Raad ter
wille van een uniforme rechtstoepassing ook hier aanknoopt bij de datum 17
mei 1990′.

Met de laatst aangehaalde uitspraak geeft de CRvB een reflexwerking aan de
gemeenschapsrechtelijke tijdsbeperking van Barber voor wat betreft de
mogelijkheden om beroep te doen op artikel 26 IVBPR. Het HRC ziet dit echter
geheel anders zo blijkt nu. Welbewust van de Barber-uitspraak van het HvJ EG
die de terugwerkende kracht beperkt tot pensioenaanspraken verkregen over
tijdvakken van arbeid vanaf 17 mei 1990, constateert het HRC dat het principe
van de geleidelijke invoering van het gelijkheidsbeginsel in de sociale
zekerheid hier niet aan de orde is. Wanneer het om de vraag gaat vanaf welk
moment wetgeving vereist is waarbij gelijke rechten worden ingevoerd, is het
HRC bereid om aan te knopen bij de data in het communautair recht (i.c. derde
richtlijn). Maar hier gaat het, aldus het HRC, om toepassing van wetgeving
die reeds gewijzigd is met het oog op gelijke behandeling. Op grond daarvan
is het HRC van mening dat sprake is van een onderscheid in strijd met artikel
26, omdat ook na 1 januari 1986 gehuwde mannen, indien zij pensioenaanspraken
hebben die zijn aangevangen vóór 1986, een lager pensioen ontvangen dan
gehuwde vrouwen in gelijke omstandigheden.
De HRC-uitspraak roept een déja vû-gevoel op met de Barber-uitspraak
destijds. Toen deed het HvJ EG een uitspraak die twijfel opriep of het nu
ging om gelijke uitkeringen of gelijke opbouw, wat in latere instantie in het
voordeel van gelijke opbouw werd beslist. Het HRC suggereert dat de
geconstateerde ongelijkheid pas vanaf 1 januari 1986 in strijd is met artikel
26 IVBPR omdat dat het moment was waarop de Nederlandse regering gelijkheid
doorvoerde in de ABP-regeling. Probleem is hier echter dat het Nederlandse
aanvullend pensioenstelsel een opbouwstelsel over in beginsel veertig jaar
vormt en geen omslagstelsel. Dat betekent dat indien men gelijke
pensioenrechten vanaf 1986 wil garanderen, men toch gedwongen zal zijn om ook
de ongelijke opbouw over tijdvakken gelegen vóór 1986 ongedaan te maken.
Indien het HRC derhalve stelt dat gelijke pensioenrechten pas vanaf 1986
dienen te worden gegarandeerd, betekent dat in de praktijk dat toch alle
discriminatie uit het verleden weggenomen moet worden. In feite past het HRC
daarom eigenlijk een verbod op doorwerking van discriminatie uit het verleden
toe. Vooral het laatste geeft de zaak een verrassende wending. Immers, het
verbod van doorwerking van discriminatie is aanvaard binnen het communautair
recht, maar werd in de pensioenjurisprudentie op gronden van rechtszekerheid
juist terzijde gesteld. Voor wat betreft artikel 26 IVBPR heeft de CRvB
daarentegen altijd aangenomen dat deze bepaling een minder verregaande
werking heeft dan het communautair recht, waardoor een verbod op doorwerking
van discriminatie niet geacht kan worden onder artikel 26 IVBPR te vallen
(zie ook RN 1106, m.nt. A. Veldman). Volgens bovenstaande uitspraak blijkt
het nu echter andersom te liggen. Waar op grond van het communautair recht
ingeval van bovenwettelijk pensioen geen verbod op doorwerking van
discriminatie geldt, blijkt dit verbod wel te gelden onder het IVBPR, althans
in de opvatting van het HRC.

Hoewel de consequenties van de uitspraak moeilijk anders te interpreteren
zijn dan hierboven aangegeven, doet zich ook hier de vraag voor of het HRC,
net als het HvJ EG destijds, de bijzondere aard van het pensioenstelsel
(opbouwstelsel waarbij ingebrachte premies gedurende vele jaren belegd
worden) heeft overzien. In ieder geval biedt de uitspraak een nieuw
perspectief op artikel 26 met niet alleen gevolgen voor het ABP-pensioen,
maar mogelijk ook voor andere terreinen van sociale zekerheid (zie RN 1106,
AOW zaak). De Nederlandse regering daarentegen, ziet zich voor een dilemma
geplaatst. Het IVBPR dwingt tot pensioenreparatie, terwijl het communautair
recht verplicht tot bescherming van de rechtszekerheid van
pensioenuitvoerders. Niet verrassend, heeft de Nederlandse regering het HRC
reeds laten weten geen uitvoering te geven aan de uitspraak. Met verwijzing
naar de boven besproken uitspraak van de CRvB van 26 november 1998, meent men
dat ‘dringende redenen van rechtszekerheid’ zich hiertegen verzetten.

Albertine Veldman

Rechters

Mr Abdelfattah Amor, Mr Nisuke Ando, Mr Prafullachandra N. Bhagwati, MsChristine Chanet, Ms. Elizabeth Evatt, Ms. Pilar Gaitán de Pombo, Mr EckartKlein, Mr. David Kretzmer, Mr Rajsoomer Lallah, Ms. Cecilia Medina Quiroga,Mr Martin Scheinin, Mr Roma