Instantie
Staatssecretaris van Justitie
Samenvatting
De vrouw is binnen de termijn gescheiden. Zij heeft een dochter uit een
eerder huwelijk. De vrouw wordt binnen haar huwelijk zwaar mishandeld.
Haar wordt geen vergunning verleend op basis van klemmende redenen van
humanitaire aard. Voor zover de situatie in Cuba minder rooskleurig is
dan in Nederland, verschilt zij daarin niet van vele van haar landgenoten
aan wie evenmin om die reden verblijf wordt toegestaan. Niet is gebleken
dat zij reeds thans dusdanig in de Nederlandse samenleving is geworteld
en de Cubaanse samenleving is ontgroeid dat van haar niet gevergd kan worden
naar het land van herkomst terug te keren.
Volledige tekst
Op 26 februari 1998 heeft de Korpschef van politieregio Zaanstreek-Waterland
een voorstel ingediend, strekkende tot intrekking van de aan de vreemdelinge
van Cubaanse nationaliteit, M, geboren op 10 oktober 1954, verleende vergunning
tot verblijf.
Betrokkene verblijft sedert 15 september 1997 in Nederland en is op 22
september 1997 in het bezit gesteld van een vergunning tot verblijf onder
de beperking “verblijf bij Nederlandse echtgenoot P”, geldig tot 22 september
1998.
Ingevolge artikel 12 van de Vreemdelingenwet kan een vergunning tot verblijf
onder meer worden ingetrokken indien betrokkene niet langer voldoet aan
de beperking waaronder de vergunning tot verblijf is verleend.
Uit ingekomen rapportage van de Vreemdelingendienst Zaandam van 26 februari
1998 is gebleken dat betrokkene sinds 25 januari 1998 niet meer woonachtig
is op het adres (…) te Amsterdam en geen gemeenschappelijke huishouding
voert met haar echtgenoot P. Tevens heeft betrokkene verklaard dat zij
begin februari 1998 een verzoek tot echtscheiding heeft gedaan.
Mitsdien kan de vergunning tot verblijf worden ingetrokken.
Ambtshalve wordt getoetst aan het beleid van verblijf na verbreking huwelijk.
Betrokkene is op 16 december 1996 in het huwelijk getreden met P. Zij is
op 15 september 1997 Nederland binnengekomen en is, na daartoe op 22 september
1997 een aanvraag te hebben ingediend, op 22 september 1997 in het bezit
gesteld van een vergunning tot verblijf onder de beperking “verblijf bij
Nederlandse echtgenoot en het verrichten van arbeid al dan niet in loondienst
gedurende dat verblijf”.
Het huwelijk op grond waarvan was toegestaan, is op 25 januari 1998 feitelijk
verbroken.
Het beleid ten aanzien van in Nederland toegelaten huwelijkspartners die
in het bezit zijn geweest van een afhankelijke verblijfstitel, zoals betrokken,
houdt onder meer in dat dezen, na verbreking van het huwelijk, in aanmerking
kunnen komen voor een zelfstandige verblijfstitel.
Het huwelijk dient dan echter voor de ontbinding of ontwrichting reeds
drie jaar te hebben bestaan, waarvan ten minste één jaar direct voorafgaande
aan de ontbinding of ontwrichting tijdens een op grond van artikel 9 of
10 van de Vreemdelingenwet toegestaan verblijf in Nederland.
Betrokkene kan aan het boven weergegeven beleid geen recht op voortgezet
verblijf hier te lande ontlenen, aangezien zij niet voldoet aan de hiervoor
gestelde eis met betrekking tot de duur van het huwelijk.
Er is niet gebleken dat met het voortgezet verblijf van betrokkene hier
te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend.
Evenmin is gebleken van enige beleidsregel op grond waarvan aan betrokkene
voortgezet verblijf behoort te worden toegestaan.
Mitsdien kan aan betrokkene voortgezet verblijf op basis van vorenvermeld
beleid worden geweigerd.
Er zijn geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht of gekomen op
grond waarvan betrokkene om andere klemmende redenen van humanitaire aard
in het bezit behoort te worden gelaten van de vergunning tot verblijf.
Niet is gebleken dat betrokkene reeds thans dusdanig in de Nederlandse
samenleving is geworteld en de Cubaanse samenleving zozeer is ontgroeid
dat zij deswege op voorgezet verblijf hier te lande is aangewezen en van
haar in redelijkheid niet gevergd kan worden naar het land van herkomst
terug kan keren.
Op grond van het bovenstaande kan de vergunning tot verblijf worden ingetrokken.
De weigering om aan betrokkene voortgezet verblijf hier te lande toe te
staan betekent geen schending van het recht op eerbiediging van het familie-
of gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming
van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden.
Nu de relatie tussen betrokkene en de heer P duurzaam is ontwricht en definitief
is verbroken, kan de relatie tussen hen niet langer worden aangemerkt als
gezinsleven als hiervoor bedoeld.
Gelet op het bepaalde bij en krachtens de Vreemdelingenwet en de Algemene
wet bestuursrecht;
Besluit:
de aan betrokkene verleende vergunning tot verblijf in te trekken
Hoofddorp, 15 april 1998
namens de Staatssecretaris voornoemd het hoofd van de Immigratie- en Naturalisatiedienst,
namens deze J.A.M. Winkel (medewerker)
Tegen dit besluit kan bezwaar worden gemaakt bij de Minister van Justitie.
Daartoe dient de vreemdeling ten aanzien van wie de beschikking is gegeven
of diens wettelijke vertegenwoordiger, zijn bijzondere gemachtigde of een
advocaat, indien deze verklaart daartoe bepaaldelijk gemachtigd te zijn,
een aan die Minister gericht bezwaarschrift te zenden aan het in het briefhoofd
vermelde postbusnummer.
Een gemotiveerd bezwaarschrift moet schriftelijk worden ingediend binnen
vier weken na de dag waarop de beschikking is toegezonden.
Het is raadzaam een kopie van de beschikking bij het bezwaarschrift mee
te zenden. Voorts is het van belang dat de korpschef in kennis wordt gesteld
van de indiening van een bezwaarschrift.
Van belang is dat ingevolge artikel 6:9 van de Algemene wet bestuursrecht
een bezwaar- of beroepschrift tijdig is ingediend indien het voor het einde
van de genoemde termijn van vier weken is ontvangen, of indien het voor
het einde van deze termijn per post is bezorgd, mits het in dat geval niet
later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen.
Hierbij ontvangt u mijn beschikking.
Mijn beschikking houdt in dat uw vergunning tot verblijf wordt ingetrokken.
U moet Nederland binnen vier weken verlaten.
Indien u het niet eens bent met de inhoud van mijn besluit kunt u daartegen
een bezwaarschrift indienen. Een bezwaarschrift kan worden ingediend
binnen vier weken na toezending over de post van dit besluit.
Eerst aan de hand van de inhoud van een in te dienen bezwaarschrift zal
worden beslist of u de behandeling daarvan in Nederland mag afwachten.
Een bezwaarschrift moet worden gezonden aan het op de eerste bladzijde
van de beschikking vermelde postbusnummer.
Noot
Vrouwen die in Nederland verblijven op grond van een afhankelijke verblijfsvergunning
kunnen alleen deelnemen aan de Nederlandse samenleving voor zover hun Nederlandse
of in Nederland gevestigde echtgenoot dat toelaat. Pas na drie jaar huwelijk
kunnen zij in aanmerking komen voor een zelfstandige verblijfsvergunning.
Bijkomende voorwaarde is dat zij ook minstens één jaar direct voor hun
aanvraag legaal in Nederland hebben gewoond. Ongehuwde vrouwen die zijn
toegelaten voor verblijf bij partner moeten drie jaar onafgebroken hebben
samengewoond met hun partner in Nederland, voor dat zij in aanmerking komen
voor een zelfstandige verblijfsvergunning. De zelfstandige verblijfsvergunning
geldt maar voor één jaar. Om die te kunnen verlengen, moeten vrouwen aan
een inkomenseis kunnen voldoen. Daarvoor moeten zij over een arbeidscontract
beschikken voor nog minstens een jaar, en de desbetreffende baan moet minstens
evenveel betalen als een bijstandsuitkering voor een alleenstaande. De
inkomenseis geldt sinds 1997 ook onverkort voor vrouwen met kinderen jonger
dan vijf jaar. Gegeven de achtergestelde positie van allochtone vrouwen
op de arbeidsmarkt, en gegeven de schaarste aan kinderopvang en vaste banen
– met name voor vrouwelijke en allochtone werknemers – zullen de meeste
vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning moeten wachten totdat
zij in het bezit zijn van een vestigingsvergunning of de Nederlandse nationaliteit
voordat zij zeker kunnen zijn dat zij op eigen titel deel kunnen nemen
aan de Nederlandse samenleving.
Vanaf 1994 voert de Nederlandse overheid een integratiebeleid waarbij ook
de inburgering van vrouwelijke nieuwkomers een hoge prioriteit geniet.
In de nota ‘Integratiebeleid ethische minderheden’ stelt het kabinet uitdrukkelijk
dat de initiatieven die door vrouwen en meisjes nemen om emancipatie te
bewerkstelligen van groot belang zijn voor een geslaagd integratiebeleid
(TK 1993-1994, 23 684, nr. 2, p. 25). De vrouw in deze zaak werd door haar
man in een gedwongen isolement gehouden. Zij mocht van hem zelfs haar zuster
in Eindhoven niet opzoeken, laat staan deelnemen aan taallessen of betaalde
arbeid. Moeilijk valt in te zien hoe zij had moeten integreren in de Nederlandse
samenleving zolang zij slechts kon kiezen tussen een door haar man gedwongen
isolement, of een door Justitie gedwongen terugkeer naar haar land van
herkomst.
Beslissingen over het voortgezet verblijf van vrouwen die op grond van
huwelijk c.q. relatie naar Nederland zijn toegelaten worden niet getoetst
aan de uitdrukkelijke doelstelling van het integratiebeleid: om onder andere
de inburgering van vrouwelijke nieuwkomers te bevorderen. Zodra de relatie
van de vrouw met haar in Nederland gevestigde partner feitelijk wordt beëindigd
– om wat voor reden dan ook – is zij immers geen in te burgeren nieuwkomer
meer, maar een uitzetbare vreemdeling. Ook bij deze zaak werd niet het
falen van het Nederlandse integratiebeleid met betrekking tot de betrokken
vrouw inzet van het geding, maar de situatie van gescheiden vrouwen in
haar land van herkomst.
Zonder iets af te willen doen aan de creativiteit en doortastendheid van
de advocate in deze zaak, moeten we dus voor de zoveelste keer constateren
dat buitenlandse vrouwen die door fysiek of psychisch geweld van de kant
van hun partner ernstig belemmerd worden in hun handelingsvrijheid, alleen
kans maken om alsnog een leven voor zichzelf en hun kinderen in Nederland
op te bouwen als zij hun eigen familieleden overtuigend weten af te schilderen
als bloedlustige beulen. Als zij menen hun beweringen kracht bij te moeten
zetten met de verklaring van een getuige-deskundige, moeten zij daar nog
duur voor betalen ook. Zo’n gang van zaken is onbevredigend, vooral omdat
het onmogelijke dilemma waar mishandelde vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning
voor worden gesteld niet aan de orde kan worden gesteld, terwijl dat toch
eigenlijk de aanleiding is geweest voor de door hen gevoerde verblijfsrechtelijke
procedure, en niet de normen en waarden in hun land van herkomst.
Vrouwen worden vaker dan mannen uitgesloten van deelname aan het maatschappelijk
verkeer als gevolg van fysiek of psychisch geweld van de kant van hun partner.
Onder andere om die reden wordt in de algemene aanbeveling nummer 19 bij
het VN-vrouwenverdrag ook uitdrukkelijk gesteld dat vrouwenmishandeling,
als vorm van ‘gender-related violence’, als vrouwendiscriminatie moet worden
beschouwd. Een overheid die in zijn beleid vrouwen formeel gelijkstelt
aan mannen, maar voorbijgaat aan materiële ongelijkheid die het gevolg
is van vrouwenmishandeling, voldoet dus niet aan het discriminatieverbod
zoals gevat in artikel 1 van het VN-vrouwenverdrag:
‘Voor de toepassing van dit Verdrag wordt onder ‘discriminatie van vrouwen’
verstaan elke vorm van onderscheid, uitsluiting of beperking op grond van
geslacht, die tot gevolg of tot doel heeft de erkenning, het genot of de
uitoefening door vrouwen van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel gebied, op het
terrein van de burgerrechten of welk ander gebied dan ook, ongeacht hun
huwelijkse staat, op de grondslag van gelijkheid van mannen en vrouwen
aan te tasten of teniet te doen.’
De Nederlandse overheid voert al vanaf 1984 een beleid tegen vrouwenmishandeling.
Inzet van dat beleid is dat alle praktische en psychologische belemmeringen
voor vrouwen om bij hun gewelddadige partner weg te gaan, moeten worden
opgeheven. Zo lang de afhankelijke verblijfsvergunning zo’n belemmering
blijft vormen, zal het Nederlands beleid tegen vrouwenmishandeling bij
een deel van de vrouwen in Nederland geen doel kunnen treffen (zie verder:
E. ’t Hoen en S. Jansen, In de hoek waar de klappen vallen,
1996). Vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning die slachtoffer
worden van vrouwenmishandeling blijven feitelijk uitgesloten van deelname
aan de Nederlandse samenleving, ook al is hun rechtspositie formeel gezien
gelijk aan die van mannen met een afhankelijke verblijfsvergunning en ook
al stelt de overheid vroom dat ook zij betrokken zullen worden bij de in
de Wet Inburgering Nieuwkomers beoogde inburgeringstrajekten. Ten aanzien
van deze vrouwen handelt de Nederlandse overheid in strijd met het VN-vrouwenverdrag
(Sarah van Walsum. Het VN-vrouwenverdrag en het Nederlands vreemdelingenrecht,
CWI, 1996).
Een recente wijziging in de vreemdelingencirculaire biedt in principe de
mogelijkheid om deze vorm van vrouwendiscriminatie aan de kaak te stellen.
Bij het verstrekken van een vergunning voor voortgezet verblijf op humanitaire
gronden, dient de administratie nu uitdrukkelijk mee te wegen in hoeverre
(seksueel) geweld geleid heeft tot feitelijke verbreking van de relatie
op grond waarvan een verblijfsvergunning was verleend (Vc B1/2.4 en 2.4.1).
Voorzover dat het geval is geweest, zou men kunnen stellen dat de betrokken
vrouw, in strijd met het discriminatieverbod zoals neergelegd in artikel
1 VN-vrouwenverdrag in combinatie met artikel 10 (gelijke rechten op onderwijs),
artikel 11 (gelijke rechten op arbeid) en algemene aanbeveling nummer 19,
op grond van haar geslacht uitgesloten is geweest van deelname aan het
maatschappelijk verkeer in Nederland. Deze vorm van vrouwendiscriminatie
kan worden opgeheven door, conform het Nederlands beleid tegen vrouwenmishandeling,
de belangrijkste belemmeringen tegen vertrek uit het gewelddadige gezin
op te heffen – oftewel door de vrouw een zelfstandige verblijfsvergunning
te geven.
Twee uitspraken en twee beschikkingen die onlangs naar het Clara Wichmann
Instituut zijn opgestuurd, geven inmiddels enige inzicht in hoe er tot
nu toe door zowel de staatssecretaris als door de rechter is omgegaan met
de gewijzigde tekst in de vreemdelingencirculaire. In al deze vier zaken
ging het om vrouwen die door hun in Nederland gevestigde partner ernstig
waren mishandeld. In één van de beslissingen stelde de staatssecretaris
dat zij op grond van de aanvulling op de tekst van de Vreemdelingencirculaire
was terug gekomen op een aanvankelijk negatieve beslissing. Maar het valt
op dat in deze zaak, en in een tweede zaak waar eveneens positief werd
beslist, het om vrouwen ging die afkomstig waren uit Islamitische landen
– respectievelijk Turkije en Algerije. In de twee andere gevallen, die
beiden in een negatieve beschikking eindigden, ging het om vrouwen die
niet afkomstig waren uit een Islamitisch land maar uit respectievelijk
Cuba en Kameroen. De staatssecretaris zag (dus?) geen reden om te veronderstellen
dat deze vrouwen een vrouw-onwaardig bestaan tegemoet zouden gaan bij een
eventuele uitzetting. Het feit dat er in deze beiden zaken sprake was geweest
van (seksueel) geweld ten aanzien van zowel moeder als dochter kon de staatssecretaris
niet overtuigen om alsnog een verblijf toe te staan op humanitaire gronden.
In één zaak meende de staatssecretaris zelfs dat het feit dat de vrouw
en haar dochter behoefte hadden aan een stabiele en rustige omgeving om
te herstellen van hun traumatische ervaringen, juist reden zou zijn voor
hen om naar hun land van herkomst terug te keren.
De rechter was wel voldoende onder de indruk van deze laatste zaak om te
stellen dat de staatssecretaris belanghebbenden op zijn minst had moeten
horen. Maar uiteindelijk zag ook de rechter geen aanleiding om deze vrouwelijke
nieuwkomer en haar dochter de ruimte te bieden om alsnog deel te kunnen
nemen aan de Nederlandse samenleving, ongehinderd door de terreur van vader
en ex-echtgenoot (Rechtbank den Haag, zp Amsterdam, 23-04-1998, RN 1998,
910). Ook bij deze zaken lijkt het vooral te zijn gegaan om de vraag in
hoeverre de betrokken vrouwen wel of niet als culturele vluchtelingen konden
worden beschouwd. Evenmin als in de Haarlemse zaak (RN, 1998, 909) was
er in deze zaken aandacht voor het feit dat de betrokken vrouwen juist
in Nederland slachtoffer waren geweest van vrouwendiscriminatie.
De Haarlemse zaak is wel opmerkelijk in die zin dat het inzicht biedt in
de implicaties van het zogenaamde ‘drie-jaren-beleid’ voor vrouwen met
een afhankelijke verblijfsvergunning. Het ‘drie-jaren-beleid’ komt er op
neer dat, als het drie jaar heeft geduurd voordat een beslissing is genomen
over de afwijzing van een verblijfsvergunning, en als die lange termijn
niet aan betrokkene zelf te verwijten valt, deze alsnog – onder bepaalde
voorwaarden – in aanmerking kan komen voor een verblijfsvergunning (R.
Depping, Contra-indicaties in het drie-jarenbeleid, in: Migrantenrecht
98, p. 10-19). Kennelijk was Justitie voldoende onder de indruk van deze
zaak om het verzoek om een verblijfsvergunning op humanitaire gronden niet
direct af te wijzen. Door zich schuil te houden achter het ‘drie-jaren-beleid’
kon de staatssecretaris uiteindelijk toch akkoord gaan met voortgezet verblijf,
zonder uitdrukkelijk toe te geven dat deze vrouw recht had op verblijf
op humanitaire gronden. Voor het Ministerie van Justitie heeft deze constructie
het voordeel dat de schijn van een restrictief beleid kan worden hoog gehouden,
terwijl ambtenaren in problematische gevallen alle vrijheid behouden om
uiteindelijk alsnog positief te beslissen. En passant kunnen netelige kwesties,
zoals de discriminerende effecten van de afhankelijke verblijfsvergunning,
handig worden omzeild. Voor de betrokken vrouwen betekent deze gang van
zaken echter dat zij alsnog vijf jaar legaal in Nederland moeten doorbrengen
voordat zij in aanmerking kunnen komen voor een vestigingsvergunning of
naturalisatie.
Hoe zal de situatie van vrouwen die naar Nederland komen in het kader van
huwelijk c.q. relatie zich verder gaan ontwikkelen? Stel dat zo’n vrouw
zich genoodzaakt ziet een verblijfsvergunning op humanitaire gronden aan
te vragen? Zal zij steeds drie jaar lang in onzekerheid moeten wachten
voordat zij eindelijk weet of zij en haar kinderen in Nederland kunnen
blijven en een begin kunnen maken met het opbouwen van een secure rechtspositie
in de vorm van een vestigingsvergunning of een naturalisatie? In hoeverre
zullen zij toegang behouden tot de Nederlandse arbeids- en woningmarkt
terwijl zij op uitslag wachten? Zullen zij in de tussentijd aanspraak kunnen
blijven maken op sociale verzekeringen en voorzieningen? Afgezien van het
persoonlijke leed van de individuele vrouwen en kinderen in kwestie, dringt
zich de vraag op hoe de Nederlandse overheid een geslaagd integratiebeleid
voor vrouwelijke nieuwkomers denkt te kunnen realiseren wanneer zij die
vrouwen, die door hun mannen worden belemmerd in hun deelname aan de Nederlandse
samenleving, steeds hindernissen op de weg legt? Terecht onderkende de
rechter in deze zaak het belang van de vrouw bij toekenning, met terugwerkende
kracht, van een verblijfsvergunning op humanitaire gronden. Met het oog
op een geslaagd integratiebeleid zou men zelfs kunnen stellen dat niet
alleen het individuele belang van de vrouw, maar ook het algemeen Nederlands
belang wordt gediend door haar zo snel mogelijk aanspraak te geven op een
sterke rechtspositie.
Sarah van Walsum