Instantie

Commissie gelijke behandeling

Samenvatting

Verzoeksters zijn woonachtig op een woonwagencentrum. Dit centrum is inmiddels
opgeheven, een ontheffing van het standplaatsenverbod is verleend. Wel
heeft de provincie aan de gemeente toestemming gegeven tot verwijdering
van de nog aanwezige woonwagens op het opgeheven centrum.
Verzoekers zijn van mening dat de provincie hiermee in strijd met de AWGB
handelt. De Commissie is van oordeel dat het besluit van de provincie een
publiekrechtelijke rechtshandeling is die niet onder de AWGB valt. De Commissie
is dan ook niet bevoegd om te oordelen of de provincie in strijd met de
wet gehandeld heeft.

Volledige tekst

1. HET VERZOEK

1.1. Op 23 november 1995 verzochten (…), (…), (…), (…), (…),(…),
(…), (…), (…), (…) en (…), allen wonend te Sittard, (hierna:
verzoekers) de Commissie gelijke behandeling (hierna: de Commissie) haar
oordeel uit te spreken over de vraag of door het College van Gedeputeerde
Staten van de Provincie Limburg te Maastricht (hierna: de wederpartij)
jegens hun onderscheid is gemaakt op grond van ras in strijd met de Algemene
wet gelijke behandeling (AWGB).

1.2. Verzoekers zijn allen woonachtig aan de Tüdderenweg te Sittard, waar
met instemming van de gemeente een woonwagencentrum gevestigd was. Dit
woonwagencentrum is inmiddels opgeheven.
Het College van Burgemeester en Wethouders van Sittard weigerde verzoekers
desgevraagd ontheffing te verlenen van het aldaar geldende standplaatsverbod.
De wederpartij heeft krachtens artikel 61 lid 3 van de Woonwagenwet de
gemeente de bevoegdheid gegeven om zonder toestemming van de wederpartij
tot verwijdering van de op het voormalige woonwagencentrum verblijvende
woonwagens over te gaan. Verzoekers zijn van mening dat de wederpartij
door het verlenen van bedoelde vrijstelling in strijd heeft gehandeld met
de AWGB.

2. DE LOOP VAN DE PROCEDURE

2.1. De Commissie heeft het verzoek in behandeling genomen en een onderzoek
ingesteld. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk toegelicht.

2.2. De Commissie heeft partijen vervolgens uitgenodigd om te verschijnen
tijdens een zitting op 12 november 1996. Partijen hebben van deze uitnodiging
geen gebruik gemaakt.

Bij deze zitting waren aanwezig:

van de kant van de Commissie
– mw. mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang You (Kamervoorzitter)
– mw. dr. L. Mulder (lid Kamer)
– mw. mr. drs. M.G. Nicolai (lid Kamer)
– mw. mr. S.L. Kroes (secretaris Kamer).

2.3. Het oordeel is vastgesteld door Kamer II van de Commissie. In deze
Kamer hebben zitting de leden als genoemd onder 2.2.

3. DE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK

De feiten

3.1. Verzoekers zijn allen woonachtig aan de Tüdderenweg te Sittard, waar
in overeenstemming met de wettelijke voorschriften een woonwagencentrum
gevestigd was. Dit woonwagencentrum is in 1990 opgeheven.

Het College van Burgemeester en Wethouders te Sittard is op grond van artikel
61 van de Woonwagenwet bevoegd om onder bepaalde voorwaarden woonwagens
naar een door hen aangewezen plaats elders binnen de gemeente te doen overbrengen.
Volgens het tweede lid is voor verwijdering uit de gemeente
toestemming nodig van de wederpartij. Ingevolge het derde lid van artikel
61 van de Woonwagenwet kan de wederpartij een College van Burgemeester
en Wethouders vrijstelling verlenen van de toestemmingsverplichting, indien
de betreffende gemeente naar hun oordeel voldoet aan de eisen van het Provinciaal
Woonwagenplan 1993 – 1996.
De wederpartij heeft op 17 oktober 1996 wat de gemeente Sittard betreft
toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 61 lid 3 Woonwagenwet.

Verzoekers hebben in principe standplaatsen toegewezen gekregen in omliggende
gemeenten in kleine woonwagencentra. Het is de bedoeling dat het voormalige
woonwagencentrum aan de Tüdderenweg wordt gesaneerd en dat er daarna een
bedrijvenpark zal worden gevestigd voor woonwagenbewoners. Verwijdering
door de gemeente is een aantal cliënten al aangezegd, maar de uitvoering
is evenwel nog niet gerealiseerd. De toepassing van de aangezegde bestuursdwang
is opgeschort tot er een uitspraak in hoger beroep is gedaan door de Afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State in de tegen deze besluiten aanhangig
gemaakte procedures.

De standpunten van partijen

3.2. Verzoekers stellen het volgende.

Ten aanzien van de bestreden handeling

De wederpartij heeft toepassing gegeven aan artikel 61 lid 3 van de Woonwagenwet
vanwege het feit dat de gemeente Sittard zou voldoen aan de verplichting
om aan ten minste 95 woonwagenhuishoudens huisvesting te bieden.
Verzoekers zijn van mening dat de wederpartij een quotabeleid voert ten
opzichte van woonwagenbewoners, waardoor bij de uitvoering van deze bevoegdheid
in strijd is gehandeld met de AWGB.

3.3. Verzoekers zijn van mening dat:
1. De gemeente Sittard niet heeft voldaan aan het gestelde in het betreffende
Provinciaal Woonwagenplan ten aanzien van het realiseren van standplaatsen.
2. De wederpartij gebruik maakt van een bevoegdheid voor een ander doel
dan waarvoor deze is gegeven, omdat artikel 61 leden 2 en 3 niet in het
leven zijn geroepen om woonwagenbewoners die sinds jaar en dag in een gemeente
wonen uit die gemeente te verwijderen.
3. De vrijheid van vestiging zoals geformuleerd in de Huisvestingswet en
internationale verdragen is geschonden, alsmede het gelijkheidsbeginsel
zoals geformuleerd in de Grondwet en de AWGB, omdat in het bestreden besluit
een limitatief aantal woonwagengezinnen is opgenomen dat binnen de gemeente
Sittard mag wonen.

3.4. Ten aanzien van de ontvankelijkheid

Jegens woonwagenbewoners kan onderscheid worden gemaakt op grond van ras.
Daartoe verwijzen verzoekers naar het bepaalde in artikel 18 lid 1 onder
b 2e gedachtenstreepje van de Woonwagenwet. In dit artikel is het zogenoemde
doelgroepcriterium vastgelegd. Alleen degenen die behoren tot de groep
der traditionele woonwagenbewoners vallen onder de werking van de Woonwagenwet.
Daardoor is een afstammingscriterium ingevoerd, waardoor naar de mening
van verzoekers gesteld dient te worden dat er sprake is van een `ras’ van
woonwagenbewoners.

Voorts verwijzen verzoekers naar de Minderhedennota 1983 (TK 1982-1983,
16102 nr. 21) pagina 9 en 47 en verder, waar woonwagenbewoners specifiek
benoemd worden als minderheids-groepering.
Verder achten verzoekers het van belang dat woonwagenbewoners
zichzelf op basis van hun afkomst als een groepering beschouwen met eigen
culturele eigenschappen. Hun woonvorm is daarbij van belang, maar niet
alleen dat. Er wordt immers ook gesproken over ex-woonwagenbewoners en
`burgers’ die (illegaal) in een woonwagen wonen. Zij worden niet beschouwd
als `woonwagenbewoners’.

Thans streeft de rijksoverheid naar opheffing van bovenstaand onderscheid.
De Woonwagenwet zal worden afgeschaft. Maar ten tijde van het verzoek was
artikel 18 Woonwagenwet onverminderd van kracht. Het gewraakte beleid van
de provincie Limburg toont aan dat er ongeoorloofd onderscheid wordt gemaakt.
Voor niet-woonwagenbewoners is er geen sprake van gedwongen verhuizing
uit de gemeente bij het renoveren van woningen.

3.5. Ofschoon de bepalingen uit de AWGB wellicht niet helemaal zijn toegesneden
op situaties als waarover wordt geklaagd, ziet artikel 7 AWGB wel op de
gewraakte handeling, indien deze als volgt wordt geïnterpreteerd. De wederpartij
verleent een dienst aan het College van Burgemeester en Wethouders van
de gemeente Sittard door het geven van een vrijstelling ingevolge artikel
61 lid 3 van de Woonwagenwet om de voorgenomen verslepingen van woonwagens
zo gemakkelijk mogelijk te doen verlopen.

Artikel 61 lid 3 is in casu oneigenlijk gebruikt, omdat deze bepaling is
bedoeld ter bescherming van de rechtspositie van woonwagenbewoners. Lid
3 van dit artikel is ingevoerd als stimulans voor gemeenten om voldoende
standplaatsen te creëren. Daarmee kon een gemeente gemakkelijk woonwagenbewoners
van buiten de regio weren. Thans wordt artikel 61 lid 3 gebruikt om in
Sittard geboren en getogen woonwagenbewoners gemakkelijk te kunnen verplaatsen
naar regio-gemeenten.

3.6. De wederpartij stelt het volgende

Afweging van individuele omstandigheden van bepaalde woonwagenbewoners
is bij de toepassing van artikel 61 lid 3 van de Woonwagenwet niet aan
de orde. De door verzoekers gewenste belangenafweging speelt pas een rol
bij de voorgenomen toepassing van bestuursdwang. Deze bevoegdheid is echter
voorbehouden aan het College van Burgemeester en Wethouders.

3.7. Bij de beoordeling in het kader van de toepassing van artikel 61 lid
3 is door de wederpartij overeenkomstig het bepaalde in artikel 61 lid
3 van de Woonwagenwet getoetst of de gemeente Sittard voldoet aan de in
het woonwagenplan, zoals bedoeld in artikel 4a, 1e lid van de Woonwagenwet,
gestelde eisen.

Op grond van het Provinciaal Woonwagenplan 1993 – 1996 dient de gemeente
Sittard aan ten minste 95 woonwagenhuishoudens huisvesting te bieden per
ultimo 31 december 1996. Hierbij wordt overeenkomstig het plan rekening
gehouden met geslaagde woningmigratie. Op basis van de overgelegde gegevens
heeft de wederpartij geconstateerd dat in de gemeente Sittard huisvesting
wordt geboden aan ten minste 95 woonwagenhuishoudens op reguliere standplaatsen
dan wel in woningen, waarmee de gemeente Sittard voldoet aan haar planverplichtingen.
Bij toetsing aan de in artikel 61 lid 3 van de Woonwagenwet vermelde vrijstellings-voorwaarden
is de stelling van verzoekers niet aan de orde, dat met het besluit op
grond van artikel 61 lid 3 Woonwagenwet wordt beoogd een numerus clausus
te bewerkstelligen voor het aantal woonwagengezinnen dat in Sittard mag
blijven, waardoor de vrijheid van vestiging (Huisvestingswet en internationale
verdragen) en het gelijkheidsbeginsel (Grondwet en AWGB) in het geding
zijn niet aan de orde.
Overigens merkt de wederpartij op dat de bedoelde rechten bij wet kunnen
worden beperkt op grond van artikel 2 lid 3 van het Vierde protocol van
het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden.

4. DE OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE

4.1. In geding is de vraag of de wederpartij jegens verzoeker onderscheid
heeft gemaakt op grond van ras, als bedoeld in artikel 1 in samenhang met
artikel 7 AWGB.

Artikel 1 AWGB bepaalt dat onder onderscheid onder andere wordt verstaan
onderscheid tussen personen op grond van ras.
In dit verband is van belang dat het begrip ras in de AWGB overeenkomstig
het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie
en vaste jurisprudentie van de Hoge Raad ruim moet worden uitgelegd. Deze
omvat tevens huidskleur, afkomst, of nationale of etnische afstamming (Tweede
Kamer, vergaderjaar 1990-1991, nr. 3, pag. 13).

Volgens artikel 1 AWGB wordt onder onderscheid verstaan zowel direct als
indirect onderscheid. Direct onderscheid is onderscheid op grond van één
van de verboden gronden, in dit geval ras. Indirect onderscheid op grond
van ras is onderscheid op grond van een ander criterium dan ras, dat direct
onderscheid naar ras tot gevolg heeft.

Artikel 7 lid 1 sub b AWGB verbiedt het maken van onderscheid bij het aanbieden
van goederen en diensten en bij het sluiten, uitvoeren of beëindigen van
overeenkomsten ter zake, indien dit geschiedt door de openbare dienst.

Tot de openbare dienst behoren alle diensten en bedrijven door de Staat
en de openbare lichamen beheerd (Tweede Kamer, 1991-1992, 22014, nr. 5,
p. 88).

4.2. Gezien de klacht van verzoekers dient de Commissie te onderzoeken
of de wederpartij bij de uitoefening van de bevoegdheid ex artikel 61 lid
3 van de Woonwagenwet in strijd met de AWGB heeft gehandeld.

4.3. Alvorens kan worden ingegaan op de in het geding zijnde vraag dient
gelet op de bewoordingen van artikel 1 en artikel 7 AWGB, eerst de ontvankelijkheid
van de klacht van verzoekers te worden onderzocht.

4.4. Allereerst rijst de vraag of woonwagenbewoners vallen onder het begrip
ras zoals bedoeld in de AWGB.
Ter beantwoording van deze vraag dient te worden teruggegrepen naar de
totstandkomingsgeschiedenis van de goedkeuringswet van het Verdrag inzake
de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie en van het daarop
gebaseerde strafrechtelijk verbod van rassendiscriminatie van artikel 429quater
Wetboek van Strafrecht. Uit beide blijkt dat bij de vaststelling of er
sprake is van onderscheid wegens ras aangeknoopt kan worden bij kenmerken
die van fysieke, etnische, geografische, culturele, historische of godsdienstige
aard zijn.

Deze uitleg van het begrip ras leidt er toe dat bij de onderhavige beoordeling
een zekere coherentie van de groep in kwestie van belang is. Deze coherentie
kan door gemeenschappelijke culturele en/of historische achtergronden worden
bepaald. Dat betekent dat in beginsel onder het begrip ras ook een groep
personen kan vallen die zich van generatie op generatie als woonwagenbewoners
manifesteert en die zich beschouwt als een bevolkingsgroep met een van
andere bevolkingsgroepen te onderscheiden cultuur. Dit temeer omdat individuele
woonwagenbewoners als behorend tot een bijzondere bevolkingsgroep door
de omgeving veelal met vooroordeel en ongelijke behandeling worden tegemoet
getreden.
Of een groep woonwagenbewoners aan voorafgaande kenmerken voldoet, dient
feitelijk te worden vastgesteld.
Aan deze feitelijke vaststelling komt de Commissie niet toe op grond van
hetgeen hierna onder 4.5 en volgende wordt overwogen.

4.5. Voor wat betreft de ontvankelijkheid van de klacht van verzoekers
in verband met de reikwijdte van artikel 7 AWGB overweegt de Commissie
het volgende.

Artikel 7 AWGB bestrijkt handelen op tal van maatschappelijke terreinen.
In casu is van belang het aanbieden van diensten respectievelijk het sluiten,
uitvoeren of beëindigen van overeenkomsten terzake.
Artikel 7 AWGB ziet primair op handelingen van privaatrechtelijke aard.
Bij de totstandkoming van de AWGB wordt het begrip dienst niet nader omschreven.
Gelet op de strekking van artikel 7 AWGB heeft het begrip dienst niet uitsluitend
betrekking op het tot stand komen of de uitvoering van privaatrechtelijke
overeenkomsten met wederzijdse verbintenissen. Ook bij de openbare dienst
laat zich een ander soort dienstverlening bedenken dan de diensten waarbij
(de totstandkoming van) overeenkomsten zijn gemoeid.

4.6. Van de op privaatrechtelijke overeenkomsten gerichte dienstverlening
is in dit geval geen sprake. De bevoegdheid van de wederpartij ex artikel
61 lid 3 Woonwagenwet bestaat uit het nemen van een besluit inhoudende
een publiekrechtelijke rechtshandeling.

Het gebruik maken van een dergelijke bevoegdheid is niet gericht op het
voorzien in behoeften van particulieren of het desgevraagd verrichten van
werkzaamheden voor derden.

Zoals gezegd kunen onder de laatste categorie ook feitelijke handelingen
vallen, die de ene openbare dienst (al dan niet tegen betaling) voor de
andere dienst verricht. Het uitoefenen van de bevoegdheid van artikel 61
lid 3 van de Woonwagenwet is evenwel qua aard te ver verwijderd van dergelijke
diensten om ermee op één lijn te kunnen worden gesteld.

4.7. Het bovenstaande heeft tot gevolg dat het bestreden besluit niet valt
onder het bereik van artikel 7 AWGB, zodat de Commissie niet toekomt aan
een onderzoek naar de vraag of de wederpartij al dan niet in strijd met
de AWGB heeft gehandeld. Evenmin komt de Commissie toe aan de vraag of
verzoekers behoren tot een categorie woonwagenbewoners, die valt onder
het begrip ras zoals verwoord onder paragraaf 4.4.

5. HET OORDEEL VAN DE COMMISSIE

De Commissie acht zich niet bevoegd te oordelen of het College van Gedeputeerde
Staten van de provincie Limburg te Maastricht jegens te Sittard in strijd
met artikel 7 Algemene wet gelijke behandeling heeft gehandeld.

Rechters

Mw. mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang You (Kamervoorzitter), mw. dr. L. Mulder(lid Kamer), mw. mr. drs. M.G. Nicolai (lid Kamer), mw. mr. S.L. Kroes(secretaris Kamer)