Instantie

Bundesverfassungsgericht

Samenvatting

De Hinterbliebenenrenten- und Erziehungszeiten- Gesetz en de
Kindererziehungsleistungs- Gesetz zijn niet in strijd met de Grondwet wegens
het feit dat de periode besteed aan kinderverzorging niet in algemene zin
gelijk wordt gesteld aan de perioden waarover premie wordt geheven volgens
de wettelijke pensioenverzekering. Wel is de wetgever grondwettelijk
verplicht de nog bestaande tekortkomingen van het pensioensysteem – de ten
gevolge van kinderverzorging ontoereikende oudedagsvoorziening – op te
heffen.

Volledige tekst

URTEIL

(…)

II.

Das HEZG und das KLG verstiessen nicht dadurch gegen das Grundgezetz, dass
sie Zeiten der Kindererziehung nicht generell mit Beitragszeiten zur
gesetzlichen Rentenversicherung gleichsetzten. Der Gesetzgeber ist jedoch
verpflichtet, den Mangel des Rentenversicherungssystems, der in den durch
Kindererziehung bedingten Nachteilen bei der Alterversorgung liegt, in
weiterem Umfang als bisher auszugleichen.

1. Aus Art. 6 Abs. 1 GG lasst sich eine Verpflichtung des Gesetzgebers, im
Rahmen der Alterversorgung hohere Leistungen fur Kindererziehung vorzusehen,
als dies im HEZG und im KLG geschehen ist, nicht herleiten.

Als Freiheitsrecht verpflichtet Art. 6 Abs. 1 GG den Staat, Eingriffe in die
Familie zu unterlassen (Vgl. BVerfGE 6, 55 <76>; 80,81 <92>). Daruber hinaus
enthalt Art. 6 Abs. 1 GG eine ‘Wertentscheidende Grundsatznorm’, die fur den
Staat die Pflicht begrundet, Ehe und Familie zu schutzen und zu fordern (Vgl.
BVerfGE 6, 55 <76>; 82, 60 <81>; st. Rspr.).

Allerdings is der Staat nicht gehalten, jegliche die Familie treffende
Belastung auszugleichen oder jeden Unterhaltspflichtigen zu entlasten (Vgl.
BVerfGE 82, 60 <81> m.w.N.).

Ebensowenig folgt aus Art. 6 Abs. 1 GG, dass der Staat die Familie ohne
Rucksicht auf sonstige offentliche Belange zu fordern hatte. Die staatliche
Familienforderung durch finanzielle Leistungen steht unter dem Vorbehalt des
Moglichen im Sinne dessen, was der Einzelne vernunftigerweise von der
Gesellschaft beanspruchen kann. Der Gesetzgeber hat im Interesse des
Gemeinwohls neben der Familienforderung auch andere Gemeinschaftsbelange bei
seiner Haushaltswirtschaft zu berucksichtigen und dabei vor allem auf die
Funktionsfahigkeit und das Gleichgewicht des Ganzen zu achten. Nur unter
Beachtung dieser Grundsatze lasst sich ermitteln, ob die Familienforderung
durch den Staat offensichtlich unangemessen ist und dem Forderungsgebot des
Art. 6 Abs. 1 GG nicht mehr genugt (Vgl. BVerfGE, a.a.O., S. 81 f.).
Demgemass lasst zich aus der Wertentscheidung des Art. 6 Abs. 1 GG in
Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip zwar die allgemeine Pflicht des
Staates zu einem Familienlastenausgleich entnehmen, nicht aber die
entscheidung daruber, in welchem Umfang und in welcher Weise ein solcher
socialer Ausgleich vorzunehmen ist. Aus dem Verfassungsauftrag, einem
wirksamen Familienentlastenausgleich zu schaffen, lassen sich konkrete
Folgerungen fur die einzelnen Rechtsgebiete und Teilsysteme, in denen der
Familienlastenausgleich zu verwirklichen ist, nicht ableiten. Insoweit
besteht vielmehr grundsatzlich Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers (Vgl.
BVerfGE 39, 316 <326>; 82, 60 <81> m.w.N.).

2. Prufungsmassstab ist vielmehr in erster Linie Art. 3 Abs. 1 GG, der jedoch
in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG gesehen werden muss.

a) Art. 3 Abs 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu
behandeln. Damit ist dem Gesetzgeber allerdings nicht jede Differenzierung
verwehrt. Der gleichheitsgrundsatz will vielmehr ausschliessen, dass eine
Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders
behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher
Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung
rechtfertigen konnten (BVerfGE 55, 72 <88>). Die rechtliche Unterscheidung
muss also in sachlichen Unterschieden eine ausreichende Stutze finden. Die
Anwendung dieses Grundsatzes verlangt den Vergleich von Lebenssachverhalten,
die einander nie in allen, sondern stets nur in einzelnen Merkmalen gleichen.
Unter diesen Umstanden ist es grundsatzlich Sache des Gesetzgebers zu
entscheiden, welche von diesen Merkmalen er als Massgebend fur eine Gleich-
oder Ungleichbehandlung ansieht (Vgl. BVerfGE 83, 395 <401>. Art. 3 Abs. 1
GG verbietet es ihm nur, dabei Art und Gewicht der tatsachlichen Unterschiede
sachwidrig ausser acht zu lassen. Innerhalb dieser Grenzen ist er in seiner
Entscheidung frei. Allerdings kann sich eine weitergehende Einschrankung aus
anderen Verfassungsnormen ergeben. Differenziert der Gesetzgeber zum Nachteil
der Familie, so ist der besondere Schutz zu beachten, den der Staat nach Art.
6 Abs. 1 GG der Familie schuldet (Vgl. BVerfGE 18, 257 <269>; 67, 186 <195
f.>).

b) Das bestehende Alterssicherungssystem fuhrt zu einer Benachteiligung von
Personen, die sich innerhalb der Familie der Kindererziehung widmen,
gegenuber kinderlosen Personen, die durchgangig einer Erwerbstatigkeit
nachgehen konnen. Zwar macht das Rentenrecht keinen Unterschied zwischen
Personen mit und ohne Familie. Rentenleistungen werden vielmehr unabhangig
vom familiaren Status allein an die vorherige Beitragszahlung aus dem
Arbeitslohn geknupft. Diese bestimmt den Rentenanspruch. Auf die Grunde, die
zum Ausscheiden aus dem Erwerbsleben und infolgedessen zum Ausfall von
Beitragszahlungen fuhren, kommt es nicht an. Rentenrechtlich werden Personen,
die wegen Kindererziehung aus dem Erwerbsleben ausscheiden, wie jeder andere
nicht Erwerbstatige behandelt.

Im Unterschied zu den Grunden, die sonst fur die Erwerbslosigkeit und damit
den Ausfall von Beitragszahlungen ursachlich sein mogen, hat die
Kindererziehung allerdings bestandssichernde Bedeutung fur das System der
Altersversorgung. Denn die als Generationenvertrag ausgestaltete
Rentenversicherung lasst sich ohne die nachruckende Generation nicht aufrecht
erhalten. Diese bringt die Mittel fur die Alterssicherung der jetzt
erwerbstatigen Generation auf. Ohne nachruckende Generation hatte sie zwar
Beitrage zur Rentenversicherung gezahlt, konnte aber keine Leistungen aus der
Rentenversicherung erwarten. Dabei kann angesichts der Breitenwirkung der
Rentenversicherung vernachlassigt werden, dass nicht jedes Kind spater zum
Betragszahler wird.

Die bisherige Ausgestaltung der Rentenversicherung fuhrt im Ergebnis zu einer
Benachteiligung der Familie, namentlich der Familie mit mehreren Kindern. Die
Familie, in der ein Elternteil zugunsten der Kindererziehung aus dem
Erwerbsleben ausscheidet, nimmt im Vergleich zu kinderlosen nicht nur
Einkommenseinbussen hin, sie muss das gesunkene Einkommen vielmehr auch auf
mehrere kopfe verteilen. Wenn die Kinder in das Erwerbsleben eingetreten sind
und durch ihre Beitrage die Alterssicherung der Elterngeneration mittragen,
haben die Eltern selbst eine geringere Rente zu erwarten.

c) Die benachteiligung von Familien, in denen ein Elternteil sich der
Kindererziehung widmet, wird weder durch staatliche Leistungen noch auf
andere Weise ausgeglichen.

Die Altersicherung, die vor Einfuhrung der Rentenversicherung von den eigenen
Kindern gewahrleistet wurden, ist gerade infolge des
Zwangsversicherungssystems erheblich vermindert. Die Pflicht zur zahlung von
Versicherungsbeitragen beeintrachtigt die finanzielle Leistungsfahigkeit der
Kinder. Geldmittel, die sie ohne den Beitragszwang zum Unterhalt ihrer nicht
mehr erwerbstatigen Eltern aufbringen konnten, werden ihnen entzogen und auf
die Solidargemeinschaft ubergeleitet, die sie zur Rentenzahlung an die
Versicherten insgesamt verwendet.

Die Hinterbliebenenrente, die zu der Zeit, als Frauen typischerweise nicht
im Erwerbsleben standen, einen gewissen Ausgleich fur den durch
Kindererziehung verursachten Verzicht auf eine eigene Alterversorgung
verschaffte, hat diese Funktion weitgehend eingebusst, seitdem die
Berufstatigkeit beider Ehegatten zugenommen hat und die Zahl der Kinder
zuruckgegangen ist. Auch die verschiedenen Leistungen im Rahmen des
Familienlastenausgleichs (Erziehungsgeld, Kindergeld, Kinderfreibeitrag,
Ausbildungsforderung) machen die Einbussen, die Eltern gegenuber Kinderlosen
in der Alterssicherung erleiden, nicht wtt. Dasselbe gilt fur die Regelungen
uber das ‘Baby-jahr’ im HEZG und im KLG. Sie haben die Benachteiligung, die
Familien trifft, ebenfalls nur in verhaltnismassig geringem Umfang
ausgeglichen.

Im Kern bleibt es auf diese Weise trotz der staatlichen Bemuhungen um einen
Familienlastenausgleich dabei, dass die Kindererziehung als Privatsache, die
Alterssicherung dagegen als gesellschaftliche Aufgabe gilt. Die
benachteiligung der Familie, wie sie die Beschwerdefuhrerinnen auf der
Grundlage einer transferrechtlichen Betrachtung dargelegt haben, ist auch in
der mundlichen Verhandlung nicht grundsatzlich in Abrede gestellt worden.

d) Fur die auf der Gesetzeslage beruhende Benachteiligung der Familie fehlt
es angesichts der Forderungspflicht aus Art. 6 Abs. 1 GG, die den von Art.
3 Abs. 1 GG gelassenen Gestaltungsrahmen einengt, an einem zureichenden
Grund. Namentlich ist die derzeitige Ausgestaltung der Rentenversicherung,
die auf den Versicherungsprinzip sowie der Lohnersatzfunktion der Rente
beruht und ihre Leistungen in einem Umlageverfahren finanziert, kein
zureichender Grund, die Erzieher von Kindern gegenuber Kinderlosen im
Ergebnis erheblich zu benachteiligen. Wie die Regelungen des HEZG zeigen,
gibt es Wege, die Anerkennung von Kindererziehungsleistungen in die Struktur
der Rentenversicherung einzufugen. Diese Feststellung fuhrt aber nicht zu
einer verfassungsrechtlichen Beanstandung der zur Prufung gestellten und mit
den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Regelungen des geltenden
Rentenrechts, sondern nur zu einer Verpflichtung des Gesetzgebers, die
Benachteiligung in weiterem Umfang als bisher schrittweise abzubauen.

Die festgestellten Nachteile haben ihre Wurzel nicht allein im Rentenrecht
und brauchten folglich auch nicht nur dort behoben zu werden. Der von den
Beschwerdefuhrerinnen in den Vordergrund geruckte Umstand, dass aufgrund der
gegenwartigen Rechtslage Transferleistungen von Familien mit mehreren Kindern
an die ohnehin schon besser gestellten Familien mit einem Kind und die
Kinderlosen stattfinden, betrifft nicht nur das Rentenrecht, sondern daruber
hinaus den Familienlastenausgleich im allgemeinen. Er erlaubt zwar den
Schluss, dass der Gesetzgeber den Schutzauftrag des Art. 6 Abs. 1 GG bisher
nur unvollkommen erfullt hat. Konkrete Folgerungen fur die gesetzliche
Rentenversicherung lassen sich daraus aber nicht ableiten. Der Gesetzgeber
ist vielmehr in seiner Entscheidung, wie er die Benachteiligung der Familie
beseitigen will, grundsatzlich frei.

Soweit sich die Benachteiligung gerade in der Alterssicherung der
kindererziehenden Familienmitglieder niederschlagt, ist sie vornehmlich durch
rentenrechtliche Regelungen auszugleichen. Auch dabei steht dem Gesetzgeber
aber ein nicht unerheblicher Gestaltungsrahmen zur Verfugung. Insbesondere
ergibt sich aus Art. 3 Abs 1 in Verbindung mit Art. 65 Abs. 1 GG keine
Pflicht des Gesetzgebers, hinsichtlich der Begrundung von
Rentenanwartschaften die Kindererziehung der Beitragszahlung gleichzustellen.
Angesichts des in der Rentenversicherung seit 1957 gegen Umlageverfahrens,
das verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, sind Kindererziehung und
Beitragszahlung nicht gleichartig. Der Beitrag zur Aufrechterhaltung der
Rentenversicherung, der in Form von Kindererziehung geleistet wird, kann im
unterschied zu den monetaren Beitragen der Erwerbstatigen nicht sogleich
wieder in Form von Rentenzahlungen an die altere Generation ausgeschuttet
werden. Die unterschliedliche Funktion der beiden Leistungen fur das
Rentensystem rechtfertigt auch ihre Ungleichbehandlung bei der Begrundung von
Rentenanwartschaften.

Andererseits ist die rentenrechtliche Berucksichtigung der Kindererziehung
ein geeignetes und systemgerechtes Mittel zum Ausgleich der Benachteiligung
in der Alterssicherung. Mit der Anerkennung von Kindererziehungszeiten als
rentenbegrundendem und rentensteigerndem Tatbestand im HEZG hat der
Gesetzgeber bereits einen ersten Schritt zur Verbesserung der Altersicherung
kindererziehender Personen in Rahmen der gesetzlichen Rentenversicherung
getan, wenngleich fur die Begrenzung auf einen Wert von 75 vom Hundert der
Durchschnittseinkommens ein sachlicher Grund nicht ohne weiteres ersichtlich
ist. Ein zusatzlicher Schritt besteht in der Verlangerung der
anrechnungsfahigen Kindererziehungszeiten, die das RRG 1992 gebracht hat.
Dass mit dieser Reform, die erst in fernerer Zukunft zu erhohten Altersrenten
fuhrt, die Bemuhungen um einen weiteren Ausgleich nicht abgeschlossen sein
sollen, zeigt der vom Bundestag angenommene Entschliessungsantrag der
Fraktionen von CDU/CSU, SPD ung F.D.P. vom 21. Juni 1991 (BTDrucks. 12/837),
demzufolge die Zeit bis zum Auslaufen der Bestandsschutzregelungen im Rahmen
des RUG dazu genutzt werden soll, gerade die Alterssicherung der Frauen in
der leistungsbezogenen Rentenversicherung zu verbessern. Hierzu soll vor
allem auch eine Ausweitung der Anerkennung von Kindererziehungszeiten zahlen.

e) Dem Gesetzgeber gebuhrt bei der Erfullung des verfassungsrtechtlichen
Auftrags eine ausreichene Anpassungszeit (Vgl. BVerfGE 54, 11 <37>; 80, 1
<26>). Das gilt besonders fur Reformen, die – wie hier – einen hohen
Regelungsaufwand in verschiedenen Rechtsgebieten und betrachtliche
finanzielle Mittel erfordern. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers wurde
unzulassig beschrankt, wenn es ihm verwehrt ware, eine derartig komplexe
Reform wie die Berucksichtigung von Kindererziehungszeiten bei der
Altersversorgung in mehreren Stufen zu verwirklichen, um den Regelungsaufwand
sowie die finanziellen Folgen zu begrenzen und sich fur Erfahrungen, die im
Zuge der Reform gewonnen werden, offenzuhalten (Vgl. BVerfG, Beschluss vom
5. November 1991 – 1 BvR 1256/89 -, FamRZ 1992, S. 157 <160>).

Bei der Festlegung der Reformschritte darf der Gesetzgeber die jeweilige
Hanshaltslage und die finanzielle Situation der gesetzlichen
Rentenversicherung berucksichtigen. Allerdings mussen Bundesregierung und
gesetzgebende Korperschaften den Verfassungsauftrag bei der Fortentwicklung
der Rentenversicherung sowie der mittel- und langerfristigen Finanzplanung
beachten. Sie sind dabei nicht von Verfassungs wegen darauf beschrankt, nur
Mittel des Bundes fur den Ausgleich heranzuziehen. Der Schutz der
Rentenanwartschaften durch Art. 14 Abs. 1 GG steht einer massvollen
Umverteilung innerhalb der gesetzlichen Rentenversicherung zu Lasten
Kinderloser und Kinderarmer Personen nicht entgegen. Ebenso lasst des
Grundgesetz Raum fur eine Anderung der Hinterbliebenenversorgung mit dem
Ziel, bei Witwen- und Witwerrenten starker auf die Dauer der Ehe sowie darauf
abzustellen, ob der uberlebende Ehepartner durch Kindererziehung oder
Pflegeleistungen in der Familie am Erwerb

einer eigenen Altersversorgung gehindert war. Unabhangig davon, auf welche
Weise die Mittel fur den Ausgleich aufgebracht werden, ist jedenfalls
sicherzustellen, dass sich mit jedem Reformschritt die Benachteiligung der
Familie tatsachlich verringert. Dem muss der an den Verfassungsauftrag
gebundene Gesetzgeber erkennbar Rechnung tragen.

3. Art. 6 Abs. 4 GG scheidet als Prufungsmassstab aus. Ob diese Norm Muttern
uber die Zeit der Schwangerschaft und uber die ersten Monate nach der Geburt
hinaus Schutz gewahrt, kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls konnen aus ihr
fur Sachverhalte, die nicht allein mutter betreffen, keine besondern Rechte
hergeleitet werden. Einer Auslegung des Art. 6 Abs. 4 GG in dem Sinne, dass
(nur) Muttern in der gesetzlichen Rentenversicherung ein Ausgleich fur ihre
Erziehungsleistung zu gewahren ist, steht auch Art. 3 Abs. 2 GG entgegen,
drer eine Festschreibung uberkommener Rollenverteilungen verbietet (Vgl.
BVerfG, Urteil vom 28. Januar 1992 – 1 BvR 1025/82 u.a. -, EuGRZ, S. 17
<21>).

Allerdings wirkt sich die unzureichende Berucksichtigung der Kindererziehung
in der gesetzlichen Rentenversicherung tatsachlich vor allem zu Lasten der
Mutter aus, weil diese

auch heute noch uberwiegend die Kindererziehung ubernehmen und deshalb ihre
Berufstatigkeit einschranken, unterbrechen oder ganz aufgeben. Diese Folgen
beruhren jedoch nicht den Schutzbereich des Art. 6 Abs. 4 GG. Die deutlichen
hohere Betroffenheit von Frauen lost vielmehr die aus Art. 3 Abs. 2 GG
folgende Pflicht des Gesetzgebers aus, auf eine Angleichung der
Lebensverhaltnisse von Frauen und Mannern hinzuwirken (Vgl. BVerfG, a.a.O.).
Auch dies wird der Gesetzgeber zu berucksichtigen haben.

4. Mit den angegriffenen Regelungen hat der Gesetzgeber nicht in durch Art.
14 Abs. 1 GG geschutzte Rechtpositionen eingegriffen. Der Eigentumsschutz
setzt eine gesetzlich anerkannte Rechtsposition voraus (Vgl. BVerfGE 83, 201
<208 f>). Vor Erlass des HEZG war jedoch keine individuelle Rechtsposition
hinsichtlich der Anrechnung von Kindererziehungszeiten vorhanden, in die der
Gesetzgeber hatte eingreifen konnen. Das HEZG hat diese Positionen erst
geschaffen. Gleiches gilt fur die Kindererziehungsleistungen nach dem KLG.

5. Uber Einzelheiten der im HEZG getroffenen Regelungen, die keine
Auswirkungen auf das KLG haben, wie etwa uber die Vorschriften, die das
Zusammentreffen von Kindererziehungszeiten mit Beitragszeiten regeln, ist
hier nicht zu entscheiden. Die Beschwerdefuhrerinnen und die Klagerinnen in
den Ausgangsverfahren der Richtervorlagen sind in verfassungsmassiger Weise
vom Geltungsbereich der HEZG ausgenommen worden. Fur sie gilt allein das KLG.

(…)

Rechters

Mrs. Herzog, Henschel, Seidl, Grimm, Sollner, Dieterich, Kuhling,Seibert