Instantie
Commissie gelijke behandeling
Samenvatting
Werkgever heeft kinderopvangregeling die in beginsel staat
kinderopvangregeling open voor alle categorieen personeel. Ten tijde dat niet
voldoende middelen voorhanden zijn om aan alle belangstellenden tegelijkertijd
kinderopvangfaciliteiten te bieden, wordt een prioriteitsvolgorde aangehouden.
Deze volgorde bestaat uit vijf categorieen, waarvan in de derde categorie aan
vrouwen voorrang wordt gegeven. Het in de regeling opgenomen voorrangsbeleid
voor vrouwen bij kinderopvang staat in een alleszins redelijke verhouding tot
het daarmee beoogde doel. Geen onderscheid naar geslacht in strijd met WGB.
Volledige tekst
1.HET VERZOEK
Op 4 maart 1991 verzocht de heer te Utrecht (hierna: verzoeker) de
Commissie gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de arbeid haar oordeel
uit te spreken over de vraag of de Minister van Defensie (hierna: de
wederpartij) jegens hem onderscheid maakt in strijd met de wetgeving gelijke
behandeling.
Verzoeker heeft een beroep gedaan op de kinderopvangregeling van de
wederpartij. In deze regeling is voorzien in een zekere voorrangspositie voor
vrouwelijke medewerkers. Verzoeker is van mening dat de wederpartij hiermee
handelt in strijd met de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen (Stb.
1989, 168).
2.DE LOOP VAN DE PROCEDURE
2.1.De Commissie heeft het verzoek in behandeling genomen en een
onderzoek ingesteld.
Partijen hebben ieder meerdere malen de gelegenheid gehad hun
standpunten nader toe te lichten, respectievelijk op elkaars standpunten te
reageren.
2.2.De Commissie heeft partijen opgeroepen hun standpunten nader toe te
lichten tijdens een zitting op 11 februari 1992.
Bij deze zitting waren aanwezig:
van de kant van verzoeker
– dhr mr (gemachtigde verzoeker)
van de kant van de wederpartij
– mw
– dhr
van de kant van de Commissie
– dhr prof. mr P.F. van der Heijden (Kamervoorzitter)
– mw prof. mr J.E. Goldschmidt (lid Kamer)
– mw drs A.J. Huber (lid Kamer)
– mw mr M.J.M.G. van Dorsten (plv. secretaris).
2.3.Het oordeel is vastgesteld door Kamer II van de Commissie. In deze
Kamer hebben zitting de leden als vermeld onder 2.2.
3.DE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK
De feiten
3.1.Verzoeker is werkzaam bij het ministerie waarvoor de wederpartij
verantwoordelijk is. Van het burgerpersoneel is 21,15% vrouw. Van het militair
personeel is nog geen 5% vrouw. Verzoeker behoort tot het burgerpersoneel bij
de wederpartij. Sinds 1 juli 1990 kunnen medewerkers van de wederpartij een
beroep doen op de kinderopvangregeling.
Verzoeker heeft twee kinderen, geboren in februari 1988 en in oktober
1989. De zorg voor de kinderen deelt hij met zijn partner. Zowel hij als zijn
partner hebben een baan voor 32 uur. De werkgever van zijn partner biedt geen
kinderopvangfaciliteiten aan zijn medewerkers aan.
Op 26 oktober 1990 heeft verzoeker schriftelijk kenbaar gemaakt voor de
kinderopvangregeling van de wederpartij in aanmerking te willen komen. Hij
zoekt voor beide kinderen kinderopvangplaatsen en heeft zijn wensen ten
aanzien van de plaats en tijden van opvang kenbaar gemaakt. Aangezien er op
dat moment niet genoeg faciliteiten beschikbaar waren, moest rekening worden
gehouden met de prioriteitsvolgorde en is verzoeker op de wachtlijst
geplaatst.
In januari 1991 heeft verzoeker een andere opvang voor zijn kinderen
gevonden. Zijn aanvraag voor kinderopvangplaatsen bij de wederpartij heeft hij
op 12 augustus 1991 ingetrokken.
3.2.Voor de realisatie van de kinderopvang heeft de wederpartij een
contract gesloten met verschillende particuliere stichtingen. De
kinderopvangplaatsen worden op enkele plaatsen in het land door
kinderopvangcentra beschikbaar gesteld. Ouders dienen een bepaalde geldelijke
bijdrage te leveren. De aanvragen moeten centraal bij de afdeling
Personeelszaken en Centrale Organisatie van de wederpartij worden ingediend.
Deze verdeelt de beschikbare plaatsen. Op het moment dat er niet voldoende
middelen voorhanden zijn om aan alle belangstellenden tegelijkertijd
kinderopvangfaciliteiten aan te bieden, wordt een prioriteitsvolgorde
aangehouden. Deze volgorde is op voorstel van de secretaris-generaal van het
ministerie en in overleg met de dienstcommissies en de overlegorganen als
volgt bepaald:
1.Kinderen die geboren worden in een gezin waarvan al een broer of
zus in een kinderdagverblijf opvang geniet vanwege de werkgever.
2.Kinderen uit een een-oudergezin.
3.Kinderen van vrouwelijke medewerkers met een dienstverband van langer
dan 6 maanden.
4.Kinderen van mannelijke medewerkers met een dienstverband van langer
dan 6 maanden.
5.Kinderen die niet onder de categorieen 1 tot en met 4 vallen.
Deze vastgestelde prioriteitsvolgorde komt overeen met het voorstel van
de Secretaris-Generaal in de nota ‘Prioriteitsvolgorde kinderopvang’ d.d.
17 mei 1990. Deze nota was bestemd voor de voorzitters en leden van de
dienstcommissie en de overlegorganen bij de centrale organisatie.
3.3.De wederpartij heeft over de kinderopvangregeling de volgende
achtergrondinformatie verstrekt.
Bij brief van 24-11-1986 heeft de Staatssecretaris van het Ministerie
een circulaire ‘Bevordering van de emancipatie van de vrouw in het kader van
het burgerpersoneelsbeleid’ doen verschijnen waarin het beleid wordt
geformuleerd ter bevordering van de emancipatie van de vrouw. Beoogd wordt een
evenwichtige verdeling van mannen en vrouwen over de verschillende
functiegebieden c.q. -niveaus te bewerkstelligen. Van een evenwichtige
verdeling is volgens deze circulaire sprake wanneer het personeelsbestand een
afspiegeling vormt van het gekwalificeerde aanbod op de arbeidsmarkt. Op dat
moment waren er bij de wederpartij minder vrouwen werkzaam dan op grond van
het aanbod op de arbeidsmarkt kon worden verwacht. Om hierin verandering te
brengen diende aandacht te worden besteed aan onder andere de werving en
selectie en het behoud van vrouwen die reeds bij de wederpartij werkzaam
waren.
3.4.Op 15 februari 1989 bood de toenmalige Staatssecretaris het ‘Plan
voor positieve actie voor de integratie van de vrouw in de krijgsmacht’ aan de
Tweede Kamer aan. Van het (militair) beroepspersoneel bleek bij de
– Koninklijke Marine, 5.3%,
– Koninklijke Landmacht, 3.5%,
– Koninklijke Luchtmacht, 3.5%,
– Koninklijke Marechaussee, 6.1%
vrouw te zijn.
In dit plan wordt gestreefd voor 1993 naar 8% vrouwelijk
beroepspersoneel bij de krijgsmachtonderdelen. Tevens is in dit plan
aangegeven dat de wederpartij gaat voorzien in kinderopvang voor haar
personeel.
Ter zitting is meegedeeld dat ondanks alle maatregelen die inmiddels
naar aanleiding van het plan zijn genomen, het vrouwelijk beroepspersoneel
slechts met 0,1% is gestegen.
Bij brief van 7 september 1989 verscheen van de hand van de
Staatssecretaris een nota over de kinderopvang, bestemd voor de
Secretaris-generaal en de Directeuren personeel van de Koninklijke Marine,
Landmacht en Luchtmacht.
Hierin haalt hij het standpunt van de Regering aan: “ouders zijn de
eerstverantwoordelijken voor hun kinderen en dragen derhalve ook
verantwoordelijkheid voor de wijze waarop zij in opvang van hun kinderen
voorzien. Kinderopvang is echter ook een instrument voor sociaal-economisch
beleid, doordat het een ononderbroken arbeidsdeelname van met name vrouwen
vergemakkelijkt”. De wederpartij ziet kinderopvang als een wezenlijk en
belangrijk instrument van emancipatiebeleid. Een van de aanwijzingen die de
Staatssecretaris vervolgens geeft in de nota is:
“In het kader van de positieve actie dient te worden vastgelegd dat
vrouwelijke werknemers van Defensie bij voorrang van de geboden faciliteiten
gebruik kunnen maken”.
De nota voorziet in een evaluatie van de regeling ultimo 1990. De
volgende gegevens dienden daartoe te worden geadministreerd:
– de externe instanties, die betrokken werden bij de kinderopvang;
– de mate van gebruik van de regeling (vrijwillig dienend militair
personeel, dienstplichtigen, burgerpersoneel);
– het aantal niet-gehonoreerde verzoeken;
– de uitgaven.
3.5.Vervolgens heeft de Centrale Organisatie (CO), ten einde uitvoering
te geven aan de opdracht van de Staatssecretaris om kinderopvang te
realiseren, een belangstellingsonderzoek gehouden onder alle mannelijke en
vrouwelijke medewerkers. Uit dit onderzoek kwam naar voren dat er genoeg
belangstelling bestond voor kinderopvang. Tevens gaf dit onderzoek enige
indicatie op welke plaatsen die belangstelling was geconcentreerd. Daarna is
de prioriteitsvolgorde kinderopvang vastgesteld (Zie onder paragraaf 3.1). Met
ingang van 1 juli 1990 is kinderopvang ter beschikking gesteld.
In de begroting is een bedrag opgenomen van ƒ 500.000,–. Daarnaast
ontvangt CO een subsidie uit een Arbeidsmarkt- en opleidingsfonds sectie Rijk.
Deze subsidie wordt toegekend in de vorm van acht werknemers die gedetacheerd
worden bij instellingen voor kinderopvang. Voor 1991 en volgende jaren komt
vanuit het arbeidsvoorwaardenpakket militairen ƒ 0,12 miljoen ter
beschikking voor kinderopvang. Uit het arbeidsvoorwaardenpakket rijkspersoneel
zullen de vrijkomende gelden als gevolg van het opheffen van de
Premiespaarregeling Rijksambtenaren 1968 (RAS) worden aangewend voor
kinderopvang.
De wederpartij voert voor het burger- en militair personeel een
kinderopvangbeleid dat aansluit bij het beleid van de Rijksoverheid. Dit houdt
in dat uiteindelijk 1% van het personeelsbestand beschikbaar zal zijn voor
kinderopvangvoorzieningen. In de loop van 1995 zal een en ander geeffectueerd
dienen te zijn.
Uit het evaluatie-onderzoek is gebleken dat op basis van het aantal
aanmeldingen betreffende kinderopvangfaciliteiten thans behoefte bestaat aan
uitbreiding met n 30 kindplaatsen. In de voortgangsrapportage van de Minister
van de wederpartij aan het Parlement d.d. 11 oktober 1991 (Kamerstuk 22300 X,
nr. 7, bladzijde 7, punt 2), is aangekondigd dat het budget voor kinderopvang
zodanig zal worden uitgebreid dat geheel in de behoefte kan worden voorzien,
zelfs als deze de 30 kindplaatsen te boven gaat. Momenteel is de achterstand
ingehaald. Op het moment dat weer wachtlijsten ontstaan aan de vraagzijde kan
de prioriteitsvolgorde opnieuw gehanteerd worden.
De standpunten van partijen
3.6.Verzoeker is van mening dat de regeling kinderopvang discriminatoir
is doordat aan vrouwen voorrang wordt gegeven. Verzoeker meent dat de
consequentie van de voorrang voor vrouwen kan zijn dat hij nimmer in
aanmerking komt voor kinderopvang.
Nadat hij op 26 oktober 1990 een aanvraagformulier had ingediend, hoorde
hij in december 1990 dat hij twee plaatsen was gezakt op de wachtlijst doordat
twee vrouwelijke werknemers zich inmiddels hadden gemeld. In mei 1991 hoorde
hij dat zijn aanvraag was doorgezonden aan een stichting voor kinderopvang.
Over het feit dat zijn aanvraag eigenlijk onbemiddelbaar was en een kind
waarschijnlijk wel geplaatst had kunnen worden, heeft de wederpartij nooit
contact met hem opgenomen.
Tevens meent verzoeker dat ingeval alleen de werkgever van de mannelijke
werknemer kinderopvang voor vrouwen regelt, en de werkgever van de vrouwelijke
partner niet, het voorrangsbeleid haar doel voorbij schiet. Verzoeker stelt
dat indien hij niet zelf adekwate kinderopvang had kunnen regelen, hijzelf of
zijn partner het arbeidsproces had moeten verlaten.
Verzoeker meent dat uit de brief van de Staatssecretaris d.d. 7
september 1989 blijkt dat kinderopvang ten behoeve van alle mannelijke en
vrouwelijk werknemers ter beschikking moet worden gesteld. Hoofdzakelijk om
financiele redenen is een voorrangsbeleid voor vrouwen ingesteld. Gelet op de
tekst van artikel 1a en 5 WGB en de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, kan
een financieel argument geen rechtvaardiging bieden voor het maken van een
direct onderscheid tussen vrouwelijke en mannelijke medewerkers. Verzoeker is
van mening dat de voorrangsregeling met name mensen met zorgtaken dient te
betreffen. In de voorrangsregeling dient te worden gesproken over verzorgers,
los van geslacht.
Verzoeker stelt dat de wederpartij niet of nauwelijks onderzoek heeft
gedaan of medewerkers uitstromen in verband met verzorgingstaken, danwel
blijven werken omdat er een mogelijkheid bestaat voor kinderopvang.
Voorts stelt verzoeker dat de kinderopvangregeling van de wederpartij
strijd oplevert met ILO verdrag 156 (“Verdrag betreffende gelijke kansen voor
en gelijke behandeling van mannelijke en vrouwelijke arbeiders: arbeiders met
gezinsverantwoordelijkheid”).
Volgens verzoeker is in dit verdrag een discriminatieverbod neergelegd.
Het verdrag legt vooral doelstellingen voor beleid neer. Maatregelen die op
grond van dit beleid worden genomen dienen in elk geval van toepassing te zijn
op alle mannen en vrouwen die arbeid en verantwoordelijkheid voor van hen
afhankelijke kinderen (willen) combineren.
Om tot een volledige gelijkheid van mannen en vrouwen te komen is
volgens verzoeker een verandering in de traditionele rol van mannen en vrouwen
noodzakelijk.
Maatregelen als ouderschapsverlof en kinderopvang zullen uitsluitend op
de lange termijn het gewenste effect (volledige gelijkheid) sorteren, als ze
gelijk worden toebedeeld aan mannen en vrouwen. Kinderopvang uitsluitend
bestemd voor vrouwen heeft op korte termijn wel een gewenst effect, namelijk
dat vrouwen werk kunnen aanvaarden danwel behouden. Op de lange termijn hebben
dergelijke maatregelen echter een ongewenst effect. Het plaatsen van vrouwen
in een bevoorrechte positie, zoals de wederpartij dat doet, leidt immers tot
een bevestiging van de traditionele positie: de vrouw is verantwoordelijk voor
de opvang van de kinderen. Dit leidt niet tot opheffing van de feitelijke
ongelijkheid, waarover artikel 5 WGB spreekt. Een voorkeursbehandeling van
vrouwen met betrekking tot kinderopvang is dan ook onjuist. Verzoeker meent
dat afwijking van het bepaalde in artikel 1a WGB daarom in deze situatie niet
mogelijk is.
3.7.De wederpartij stelt dat bij de aanvraag van verzoeker is meegedeeld
welke criteria bij het kinderopvangbeleid worden gehanteerd. Verzoekers
aanvraag is op 21 november 1990 doorgegeven aan een stichting voor
kinderopvang. Voor 21 november was verzoeker reeds twee plaatsen op de
wachtlijst gezakt doordat twee aanmeldingen met hogere prioriteit zich hadden
aangediend. Zodra er plaats was, zou dit verzoeker worden gemeld. Een en ander
is verzoeker begin december 1990 mondeling meegedeeld.
De wederpartij deelt mee dat de wachtlijst wordt gevormd vanaf het
moment van ontvangst van aanmeldingen tot aan doorzending van de aanmeldingen
aan een stichting voor kinderopvang. Na doorzending van de aanmeldingen is de
plaatsing buiten bereik van de wederpartij. Doordat verzoeker twee kinderen
met verschillende leeftijd geplaatst wilde hebben, was de aanvraag in feite
onbemiddelbaar.
Ten tijde dat verzoeker de aanvraag indiende liep de
kinderopvangregeling nog niet vlot. De regeling liep pas sind 1 juli 1990.
Voorts stelt de wederpartij dat kinderopvangfaciliteiten in principe
openstaan voor alle categorieen personeel. Eerst in derde instantie wordt een
onderscheid gemaakt tussen mannen en vrouwen. Een prioriteitsvolgorde moest
ontwikkeld worden omdat er (nog) niet voldoende middelen beschikbaar zijn.
Strijd met artikel 5 WGB levert dit niet op. In dit artikel wordt juist
bepaald dat mag worden afgeweken van het gelijkheidsbeginsel teneinde een
achterstandssituatie van vrouwen op de arbeidsmarkt te verminderen of op te
heffen. De wederpartij meent dat het beschikbaar stellen van kinderopvang met
name aan vrouwelijke werknemers dit doel kan dienen. Van het bij de CO
werkzame burgerpersoneel is 21,15% vrouw, van het bij de CO werkzame militaire
personeel nog geen 5%. Hiermee kan duidelijk worden gesproken van een
achterstandssituatie, waarmee de plaatsing van vrouwen in een bevoorrechte
positie gerechtvaardigd is.
Voorts is de wederpartij van mening dat de kinderopvangregeling niet in
strijd is met het ILO-verdrag 156. Het beschikbaar stellen van
kinderopvangfaciliteiten geeft medewerkers in grotere mate de gelegenheid
private verantwoordelijkheden te combineren met het verrichten van arbeid.
Door kinderopvangfaciliteiten met voorrang beschikbaar te stellen voor
kinderen uit een-oudergezinnen wordt aan de bedoeling van bovengenoemd verdrag
voldaan.
4.DE OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE
4.1.In geding is de vraag of de wederpartij jegens verzoeker handelt in
strijd met de WGB door de wijze waarop zij vrouwen voorrang geeft bij het
gebruik van de kinderopvangfaciliteiten.
De hier in geding zijnde kinderopvangregeling moet als een
arbeidsvoorwaarde worden beschouwd. In artikel 1a lid 1 WGB is bepaald dat het
bevoegd gezag geen onderscheid mag maken tussen mannen en vrouwen in onder
andere de arbeidsvoorwaarden.
Artikel 5 lid 1 WGB maakt op dat verbod een uitzondering indien het
gemaakte onderscheid beoogt vrouwen in een bevoorrechte positie te plaatsen
teneinde feitelijke ongelijkheden op te heffen.
4.2.Op grond van bovengenoemde artikelen en de
totstandkomingsgeschiedenis daarvan kan in het algemeen worden gesteld dat,
wil een regeling die vrouwen bevoordeelt niet in strijd komen met de WGB, er
niet alleen sprake moet zijn van feitelijke ongelijkheden, maar die regeling
tevens in ieder geval geschikt moet zijn voor en in redelijke verhouding moet
staan tot het daarmee te bereiken doel (Commissie gelijke behandeling mannen
en vrouwen bij de arbeid, oordeelnummer 130-90-121, d.d. 22 augustus 1990,;
oordeelnummer 371-91-80, d.d. 5 december 1991).
4.3.Het doel dat de wederpartij met de kinderopvangregeling nastreeft is
om vrouwen in een zekere bevoorrechte positie te plaatsen teneinde feitelijke
ongelijkheden op te heffen c.q. een achterstandssituatie in te lopen.
In dit verband geldt het volgende.
Een feit van algemene bekendheid is dat vrouwen in verband met de
noodzakelijke verzorging van (jonge) kinderen vaker afzien van (voortzetting
van) een (volledig) dienstverband dan mannen. In zoverre concludeert de
Commissie dan ook dat er in zijn algemeenheid op dit punt feitelijke
ongelijkheden zijn van vrouwen ten opzichte van mannen. Niet gebleken is dat
vrouwen die bij de onderhavige arbeidsorganisatie (willen) werken zich wat dit
betreft zouden onderscheiden van vrouwen in het algemeen. In zoverre is sprake
van voor de toepassing van de WGB relevante feitelijke ongelijkheden.
4.4.Vervolgens moet beoordeeld worden of het middel geschikt is om het
doel dat de wederpartij zich stelt te realiseren.
De Commissie is van oordeel dat het beschikbaar stellen van kinderopvang
met name aan vrouwelijke werknemers op zich een geschikt middel is om het doel
dat de wederpartij zich stelt te realiseren, althans om daartoe een bijdrage
te leveren.
4.5.Voor wat betreft de vraag of de onderhavige kinderopvangregeling ook
in een redelijke verhouding staat tot het daarmee beoogde doel, heeft de
Commissie het volgende overwogen.
De kinderopvangregeling staat in beginsel open voor alle categorieen
personeel. Ten tijde dat niet voldoende middelen voorhanden zijn om aan alle
belangstellenden tegelijkerijd kinderopvangfaciliteiten aan te bieden, wordt
een prioriteitsvolgorde aangehouden. Deze volgorde bestaat uit vijf
categorieen, waarvan in de derde categorie aan vrouwen voorrang wordt gegeven.
De Commissie is van oordeel dat het in de regeling opgenomen voorrangsbeleid
voor vrouwen bij kinderopvang in een alleszins redelijke verhouding staat tot
het daarmee beoogde doel.
Wel merkt de Commissie op dat dit voorkeursbeleid voor vrouwen
regelmatig geevalueerd dient te worden. Er kan namelijk een moment komen dat
voorkeursbeleid niet meer nodig zal zijn, omdat de huidige achterstand van
vrouwen in verband met zorgtaken in de toekomst opgeheven zal zijn.
Het feit dat verzoeker door het onderhavige voorkeursbeleid in zijn
belang is getroffen is onvermijdelijk, daar de uitvoering van voorkeursbeleid
anders onmogelijk is.
4.6.De Commissie merkt met betrekking tot het ILO-verdrag het volgende
op. Het ILO-verdrag bepaalt dat rekening dient te worden gehouden met de
(gelijke) zorgtaken van mannen en vrouwen die arbeid willen combineren met
verantwoordelijkheid voor van hen afhankelijke kinderen. Nu in de huidige
praktijk nog steeds overwegend vrouwen voor zorgtaken verantwoordelijk zijn,
meent de Commissie dat het ILO-verdrag juist gebiedt rekening te houden met de
huidige praktijk van de verdeling van zorgtaken. Maatregelen, zoals
voorkeursbeleid c.q. de in het geding zijnde
kinderopvangregeling, zijn dan ook nodig om de huidige praktijk (waarbij
met name vrouwen hun dienstverband beeindigen vanwege de zorg voor kinderen)
te veranderen. De (voorkeurs)maatregelen dienen eerst de beoogde wijziging
teweeg te brengen.
5.HET OORDEEL
De Commissie spreekt als haar oordeel uit dat de Minister van Defensie
jegens de heer te Utrecht geen door de Wet gelijke behandeling
van mannen en vrouwen verboden onderscheid naar geslacht heeft gemaakt in
strijd met artikel 1a Wet gelijke behandeling.
Rechters
mr. P.F. van der Heijden, kamervoorzitter, mw. mr. J.E. Goldschmidt, mwdrs. A.J. Huber, mw. M.J.M.G. van Dorsten