Instantie

Centrale Raad van Beroep

Samenvatting

De Raad van Beroep Groningen heeft voor de beantwoording van de vraag of
een AAW-uitkering op individuele grondslag voor deeltijdwerkers (indirect)
discriminerend moet worden geacht, prejudiciele vragen gesteld aan het Hof. In
zijn uitspraak van 13 december 1989 (Rechtspraak Nemesis 1990 nr 84) heeft het
Hof geantwoord, dat een dergelijk stelsel vermoed wordt discriminerend te zijn
nu veel meer vrouwen dan mannen hierdoor worden getroffen. Desondanks
verklaarde de Raad van Beroep het beroep ongegrond (Rechtspraak Nemesis 1990
nr 105). De Centrale Raad heeft die uitspraak bevestigd. Naar de mening van de
Raad is de wijze waarop het inkomensdervingsbeginsel in de regeling van de
grondslagen is uitgewerkt, niet van dien aard dat zij de gedachte aan
discriminatie doet rijzen. Met betrekking tot de uitzonderingen op dit
inkomensdervingsbeginsel kan volgens de Centrale Raad de wetgever niet de
vrijheid ontzegd worden uitvoering te geven aan nevendoelstellingen van
sociale aard.

Volledige tekst

Deze wijze van toetsen staat op gespannen voet met die van het Hof van
Justitie. Uit de interpretatie van de Commissie en het Hof kan worden gehaald,
dat juist de nevendoelstellingen tot evenzovele uitzonderingen leiden en
uiteindelijk tot gevolg hebben dat alleen voor deeltijdwerkers naar het
individuele inkomen worden gekeken. Daardoor ontstaat juist het vermoeden van
discriminatie.

Deze benadering van de Centrale Raad is in wezen dezelfde als die in de
uitspraak Teuling-Worms, maar de Raad is opportunistisch in zijn redenering.
In de zaak Teuling-Worms stelt de Centrale Raad dat het toeslagensysteem tot
doel had om ‘binnen het werkingsgebied van de AAW als volksverzekering (…)
aan uitkeringsgerechtigden de garantie te bieden van een uitkering op het
niveau van het bestaansminimum (…)’. Maar, zegt de Raad, de AAW heeft niet
alleen het doel het verschaffen van een verzekerde basisuitkering op
minimumniveau. De ruime vrijlatingsbepalingen, waaronder de WAO-uitkering,
pensioenuitkering etcetera, ‘zijn in verband te brengen met het bij de
wetgever kennelijk bestaan hebbende oogmerk het niveau van de bodemverzekering
niet (…) aan te tasten’.

Dit op zichzelf geoorloofde nevenoogmerk doet aan de hoofddoelstelling
niet zoveel afbreuk, aldus de Centrale Raad in de uitspraak Teuling-Worms.

Wat zegt de Raad in de onderhavige uitspraak? ‘Voor het overige wordt
immers (…) tot een zeker plafond, samenhangend met het karakter van de AAW
van bodemverzekering, een rechtstreekse relatie tussen uitkeringshoogte en
laatstelijk genoten inkomen gelegd.’ Als zodanig gaat het om een
inkomensgerelateerd uitkeringssysteem. Dat de wetgever daarnaast
nevendoelstellingen hanteert, zoals bijvoorbeeld het garanderen van een
minimuminkomen (afhankelijk van de burgerlijke staat, zoals dat nog gold in de
zaak Teuling-Worms) en aan bepaalde groepen, waaronder de zelfstandigen die
gedurende de volle arbeidstijd werkzaam zijn geweest, doet naar de mening van
de Centrale Raad niet zoveel afbreuk aan de hoofddoelstelling.

Met andere woorden: in casu is de AAW een bodemverzekering
(basisverzekering binnen het geheel van arbeidsongeschiktheidsverzekeringen)
tot hoofddoelstelling van de AAW als volksverzekering (garantie van
minimumuitkering) tot nevendoelstelling geworden.

Nu zal niemand ontkennen dat de AAW mede tengevolge van de Wijzigingswet
van 1980 een gecompliceerd karakter heeft gekregen en daardoor meerdere
doelstellingen in zich tracht te verenigen. Door echter per doelstelling te
toetsen en afhankelijk van de situatie telkens een andere doelstelling tot
hoofddoelstelling te promoveren, dwingt de Centrale Raad zichzelf tot wel erg
gekunstelde redeneringen om de conclusie van discriminatie te ontlopen.

Overigens doet de Centrale Raad met deze benaderingswijze ook geen recht
aan de wetsgeschiedenis. De staatssecretaris zegt in 1980 over het karakter
van de AAW: ‘Ik kan de mening van deze leden, dat thans de AAW een
inkomensdervingswet is geworden, niet geheel delen. Wel ben ik van mening dat
door het stellen van de eis van reele inkomensderving in de AAW meer het
accent is komen te liggen op het inkomensdervingsprincipe, doch dat het
essentiele verschil in karakter tussen inkomensdervingsverzekering en een
volksverzekering is blijven bestaan. Immers bij een
inkomensdervingsverzekering is sprake van een directe relatering van de
uitkering aan het exact gederfde inkomen, terwijl een volksverzekering slechts
beoogt een uitkering op sociaal-minimumniveau te verschaffen.’ (Memorie van
Antwoord, TK 1989-1980, 15 706, nr. 6, pag. 14 en 15, aangehaald door de Raad
van Beroep Roermond in zijn uitspraak van 12 maart 1991, Rechtspraak Nemesis
1991 nr 173).

Als de Centrale Raad per se een onderscheid wil maken tussen hoofd- en
nevendoelstellingen in de AAW, dan pleit de wetsgeschiedenis ervoor de AAW
primair als volksverzekering te blijven beschouwen. De conclusie van vermoeden
van discriminatie was dan echter onontkoombaar geweest.

Gesteld dat de Centrale Raad de AAW als geheel op zijn discriminatoir
effect had bekeken en evenals partijen, de Nederlandse regering, de Raad van
Beroep Groningen, de Commissie van de EG en last but not least het Hof van
Justitie tot de conclusie was gekomen, dat hier sprake is van een vermoeden
van discriminatie, dan had bekeken moeten worden of de door de wetgever
gemaakte uitzonderingen objectief gerechtvaardigd zijn.

In casu heeft de Centrale Raad door zijn wijze van benadering zich
hierover nauwelijks uitgelaten. Het gaat immers volgens de Raad toch maar om
nevendoelstellingen. Over de zelfstandigen, die gedurende de volle arbeidstijd
werkzaam zijn geweest, merkt de Raad op, dat de wetgever klaarblijkelijk op
grond van sociale motieven hen de bescherming van het minimumloon niet heeft
willen onthouden. Over de andere categorieen, zoals de vroeggehandicapten en
de studenten, merkt de Raad op, dat de wetgever niet de vrijheid kan worden
ontzegd uitvoering te geven aan nevendoelstellingen van sociaal beleid, erop
gericht om enkele nauwkeurig afgebakende groepen van beperkte omvang in de
inkomstenbescherming van de AAW te doen delen. Bovendien kon de wetgever
bezwaarlijk een andere bescherming bieden, aldus de Raad, aangezien een basis
van een individuele grondslag niet is aan te geven.

Als de Centrale Raad deze uitzonderingen werkelijk op de objectieve
gerechtvaardigdheid ervan had moeten toetsen, dan had de Raad zich
geconfronteerd gezien met de Memorie van Toelichting behorend bij de wet van 3
mei 1988 (TK 1987-1988, 20 610, nr. 3, pag. 11 e.v.), op grond waarvan thans
vele AAW-uitkeringen van voor 1980 worden ingetrokken. In deze Memorie van
Toelichting wordt de vraag gesteld of de groepen van verzekerden die geacht
worden een inkomen te hebben verworven, een principieel andere positie innemen
dan andere groepen die niet in staat zijn inkomen te verwerven. Voor de
zelfstandigen wordt opgemerkt dat zich bij het zelfstandig ondernemen relatief
sterke inkomenswijzigingen kunnen voordoen. Men kan zich afvragen, aldus de
Memorie van Toelichting, of een inkomensfictie om de invloed van dergelijke
toevalligheden te elimineren, nog juist is. Met betrekking tot
vroeggehandicapten wordt de vraag gesteld of het feit dat deze groep niet in
staat is inkomen te verwerven, ook niet opgeld doet voor andere groepen
jongeren, die buiten hun schuld geen inkomen hebben kunnen verwerven. Inzake
de studenten wordt opgemerkt dat het om een zuiver particuliere omstandigheid
gaat, waardoor zij geen inkomen hebben verworven. De vergelijking wordt
getrokken met de vrouw die de keuze heeft gemaakt om de verzorging en
opvoeding van kinderen op, zich te nemen.

Kortom, de wetgever heeft geconcludeerd dat het maken van uitzonderingen
in de AAW niet objectief gerechtvaardigd kan worden geacht en heeft daarmee
feitelijk op het terrein van de gelijke behandeling de Centrale Raad links
ingehaald. Evenals de Raad van Beroep Roermond in bovengenoemde uitspraak had
de Centrale Raad op grond van deze Memorie van Toelichting moeten concluderen
dat de AAW zodanige inbreuken op het inkomensdervingsprincipe behelst, dat
deze in de weg staan aan de aanvaarden van een rechtvaardingsgrond voor het
vermoeden dat de individuele grondslag discriminerend voor vrouwen is.

Len Andringa

Rechters

Mr S.V. Hoogendijk-Deutsch, voorzitter, mrs N.J. Haverkamp, B.C. Rog enH.P. Kallenbach, leden.