Aan de leden van de Commissies voor BZK/AZ en voor J en V van de Eerste Kamer der Staten-Generaal

                                    Leiden, 28 november 2011

Betreft: Nader voorlopig Verslag van het Wetsvoorstel Regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (32 211)

Geachte dames en heren,

U heeft besloten tot een nader voorlopig verslag betreffende het Wetsvoorstel Regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (32 211). Ten behoeve van uw inbreng bij dit verslag wil de Vereniging voor Vrouw en Recht Clara Wichmann graag uw aandacht vragen voor de volgende aspecten, mede naar aanleiding van de Memorie van Antwoord van de minister van Veiligheid en Justitie:

• In hoeverre is de kritiek op het wetsvoorstel van de Raad van State nog steeds actueel en van toepassing?
• Is de voorgestelde verplichte registratie van prostituees juridisch houdbaar (noodzakelijk, proportioneel en is de veiligheid gewaarborgd)?
• Is strafbaarstelling van klanten van ongeregistreerde prostituees en van de ongeregistreerde prostituees zelf, juridisch houdbaar (voldoet deze aan het legaliteitsbeginsel)?

Kritiek van de Raad van State nog actueel en van toepassing?

Algemeen
Het zeer kritische advies van de Raad van State (RvS) doet de minister in het algemeen af met de woorden dat deze niet meer van toepassing is omdat deze betrekking heeft op een voorloper van het wetsvoorstel waarin de registratie een andere opzet had (p. 3).
Dit is maar zeer ten dele juist.
1). De afschaffing van de “peespas” en de koppeling van de registratie aan het BSN nummer van betrokkenen in plaats van aan een adres en telefoonnummer, levert geen verbetering op. Deze koppeling aan het BSN-nummer maakt het eerder meer dan minder privacygevoelig. Aan het BSN nummer zijn immers direct andere gegevens gekoppeld.
2). De peespas als bewijs van registratie voor de klant is vervangen door een onduidelijk en vaag systeem waarbij de klant via zijn mobiele telefoon of sms zou moeten controleren of het registratienummer dat de betrokken prostituee opgeeft bestaat, zonder de mogelijkheid om te controleren of het opgegeven nummer ook daadwerkelijk hoort bij degene die het opgeeft.

Onze conclusie is dat de wijzigingen na het advies van de RvS de twijfels en bezwaren van de RvS eerder versterkt dan dat deze zijn weggenomen.

Doel en middelen
Voorts heeft de RvS in zijn advies grote twijfels geuit of het wetsvoorstel en met name de registratieplicht van prostituees, wel bijdraagt aan het bestrijden van misstanden, zoals gedwongen prostitutie. Desgevraagd heeft de minister hierop gereageerd in de Memorie van Antwoord. Dit antwoord is niet overtuigend zoals wij hierna zullen motiveren.
De minister vindt dat de verplichte registratie van prostituees wel bijdraagt aan het bestrijden van misstanden omdat:
1). Veel prostituees op dit moment niet systematisch bereikbaar zijn voor informatie en prostituees niet op de hoogte zijn van hun rechten, vooral buitenlandse prostituees (p.2)
2). Registratieplicht een verschuiving ondervangt naar een deel van de branche dat thans niet vergunningplichtig is, hetgeen een toegevoegde waarde zou hebben (p.2) en dat een van de oorzaken voor de grote problemen het gebrek aan zicht is op de niet vergunde bedrijven, de escort en de thuiswerksters (p.6)
3). Verplichte registratie een belangrijke pijler is voor leeftijdsverhoging, prostituees onder de 21 jaar kunnen zich immers niet laten registreren (p.2), waardoor met name gedwongen en minderjarige prostituees zullen kiezen om te stoppen omdat zij zich niet durven resp. kunnen laten registreren (p. 6/7)
4). Door het contactmoment experts misstanden kunnen signaleren (p.2)
5). en tenslotte omdat “niets doen geen optie is”.

Ad 1: Met de verwijzing naar het gebrek aan informatie van prostituees over hun rechten legt de minister zijn vinger op een zere plek. Dit is een van de punten waarop de landelijke en lokale overheid na de opheffing van het bordeelverbod jammerlijk hebben gefaald. Gebrek aan bereikbaarheid is geen excuus voor invoering van een registratieplicht. Er zijn meer moeilijk bereikbare groepen. Waarom is bijvoorbeeld nooit een Postbus 51 campagne gehouden na de opheffing van het bordeelverbod? Invoering van een landelijke registratieplicht is niet proportioneel met het doel, noch noodzakelijk. Er zijn diverse andere manieren die wel proportioneel zijn.

Ad 2: Volgens de minister voorkomt registratie verschuiving naar het thans niet vergunningsplichtige deel van de branche. De minister vergeet echter dat in de toekomst alle seksbedrijven vergunningplichtig zijn waaronder de thuiswerkers, waardoor dit argument dus wegvalt. Gemeenten krijgen immers – naast het verplichte vergunningssysteem en registratie – de mogelijkheid om thuiswerkers aan een vergunning te binden (p.23), hetgeen overigens later weer ontkend wordt (p. 29).
Volgens de minister biedt registratie en de verplichtingen m.b.t. adverteren een titel voor controle die er nu niet is. Niet duidelijk is wat de minister bedoelt met de opmerking dat anders dit deel van de prostitutiemarkt buiten het zichtveld van de toezichthouder zou blijven, waardoor malafide exploitanten de mogelijkheid van een legale, maar ongereguleerde afzetmarkt zou worden geboden (p. 3). Zodra het om exploitanten gaat, gaat het om bedrijven en is die titel er via de vergunningsplicht voor seksbedrijven. Niet duidelijk is wat de registratieplicht van individuele prostituees hieraan bijdraagt.

Ad 3: Registratieplicht is volgens de minister een pijler onder de leeftijdsverhoging, omdat prostituees onder de 21 jaar zich niet kunnen registreren. Ook daar legt de minister zelf zijn vinger op een zere plek. Deze groep kan zich niet alleen niet registreren, maar deze groep wordt ook strafbaar. Hetzelfde geldt voor buitenlandse prostituees zonder geldige papieren. Met andere woorden: twee van de meest kwetsbare groepen worden uitgesloten van registratie en dus ook van het “contactmoment”. In plaats van hun uitbuiters worden zij zelf strafbaar gesteld. Er bestaan grote twijfels of deze twee groepen massaal uit de prostitutie zullen stappen respectievelijk uit Nederland vertrekken, ondanks het feit dat de minister denkt dat de boodschap dat “het goed zou zijn om te stoppen” hier toe zal leiden (p. 8). Wat wel met enige zekerheid kan worden voorspeld is dat deze kwetsbare groepen elk contact met de autoriteiten, hulpverlening en gezondheidszorg zullen mijden en dat zij bij dwang of geweld niet meer naar de politie zullen gaan.

Ad 4: Even grote twijfels bestaan er bij de waarde van het “contactmoment”, dat volgens de minister eigenlijk een hulpverleningsmoment is. Zoals ook uit het quickscan-onderzoek dat in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in 2008 is uitgevoerd, is het voor een expert al moeilijk om in een gesprek van een half uur te signaleren of iemand slachtoffer is, laat staan dat het voor anderen mogelijk is om te signaleren of iemand slachtoffer van geweld of dwang is en zeker of deze het zal worden. Handelaren en pooiers zullen hier hun technieken ongetwijfeld op aanpassen en met de echte dwang beginnen nadat hun slachtoffer geregistreerd is. Bij signaleren van vrouwenhandel gaat het niet alleen om signaleren of iemand (in aanvang) vrijwillig in de prostitutie werkt. Ook indien iemand vrijwillig in de prostitutie werkt, kan hij of zij alsnog slachtoffer van mensenhandel worden, dat wil zeggen gedwongen worden te werken onder slavernijachtige omstandigheden.
Daarnaast is het zeer de vraag of er geen contactmomenten te creëren zouden zijn zonder verplichte registratie, zoals de minister stelt (p. .). Dit was en is het terrein van het veldwerk, en juist dat is de laatste jaren vrijwel geheel wegbezuinigd. Overigens is niet het gebrek aan signalen het probleem, maar de activiteiten die daarop volgen door de politie. Zeker omdat er geen financiële middelen bij komen!

Vermoeden van dwang geen reden om registratie te weigeren
Daar komt nog bij dat een vermoeden van dwang geen reden is om registratie te weigeren, zoals aanvankelijk de bedoeling was. Om deze reden heeft Amsterdam aangekondigd prostituees bij een duidelijke aanwijzing van dwang niet te zullen registreren. Op die manier wil zij voorkomen dat de overheid uitbuiting legitimeert. Al eerder werd vanuit het veld op deze problematiek gewezen. Een deel van de slachtoffers zal door hun uitbuiters gedwongen worden zich te laten registreren. Daarna kunnen zij als het ware met een ‘goedkeuringsstempel van de overheid’ verder werken. De minister draait hier echter de redenering om. Omdat hij geen schijnzekerheid wil wekken, is een vermoeden van dwang geen weigeringsgrond. En zoals hij opmerkt “Er zal dus moeten worden uitgedragen dat het geregistreerd zijn geen enkele indicatie geeft omtrent de vrijwilligheid van de prostituee” (p. 10). Daarmee komt opnieuw de vraag naar effectiviteit en proportionaliteit van de registratieplicht levensgroot op tafel te liggen, evenals de vraag naar de ratio achter de strafbaarstelling van klanten.

Op grond van het voorstaande kunnen de argumenten van de minister de VVR niet echt overtuigen.
De registratieplicht creëert meer onduidelijkheden en de vrouwenhandel en andere misstanden worden hierdoor niet effectief tegengegaan. De verplichte registratie creëert alleen een (duur) moment voor contact, informatie en voorlichting.

Aandacht voor het illegale deel
Dit wringt te meer omdat – zoals de RvS nadrukkelijk formuleert – de aandacht moet worden gericht op het illegale deel van de prostitutie in plaats van een verdere regulering van het al gereguleerde deel. Volgens de minister wordt dit ondervangen door de combinatie van een brede vergunningplicht en een individuele registratieplicht. Beide instrumenten zouden nodig zijn om een onderscheid te maken tussen legale en illegale prostitutie. Zonder die scheiding kan de aandacht niet op het illegale deel worden gericht zo meent de minister (p.3).
Dat roept de volgende drie vragen op:

• 1). Ook nu bestaat er een vergunningplicht voor bedrijven en is de kritiek dat de politie zich vooral bezig houdt met het vergunde en gereguleerde deel in plaats van zich te richten op het illegale en ongereguleerde deel. Waarom zou dat na de wetswijziging anders worden?
• 2). Het door de minister gesuggereerde onderscheid tussen geregistreerd=vrijwillig versus ongeregistreerd=onder dwang is misleidend. Onder de geregistreerde groep zullen zich prostituees bevinden die onder dwang werken, terwijl de niet-geregistreerde en strafbare groep zal bestaan uit enerzijds de prostituees die zich niet kunnen registreren (omdat ze onder de 21 jaar zijn, of niet over de juiste papieren beschikken) en anderzijds de zelfstandige vrouwen die zich ter bescherming van hun privacy, hun gezin en hun toekomst niet willen registreren.

Zoals terecht door de leden van de CDA fractie opgemerkt, creëert het wetsvoorstel zelf een geheel nieuwe scheidslijn tussen legale en illegale activiteiten (p.4), die nauwelijks of geen relatie meer heeft met het al dan niet aanwezig zijn van gedwongen prostitutie. waarbij vervolgens het door het wetsvoorstel nieuw gecreëerde illegale circuit bestreden moet worden.

Juridische houdbaarheid van verplichte landelijke registratie?

Noodzaak en proportionaliteit van registratie van bijzondere persoonsgegevens
Op basis van het door de VVR gevraagde advies van het advocatenkantoor Van der Feltz over de mogelijke strijdigheid van de verplichte registratie met de Wet Bescherming persoonsgegevens, heeft de VVR geconcludeerd dat het bij de verplichte registratie gaat om registratie van bijzondere persoonsgegevens en dat deze gegevens alleen onder strikte voorwaarden mogen worden geregistreerd.
De minister heeft op vragen van de Tweede Kamer altijd ontkent dat sprake is van persoonlijke gegevens. Nu lijkt de minister – gezien de MvA – hier niet meer zo van overtuigd te zijn. Hij onderkent zeer wel dat het hier een gevoelig gegeven betreft en dat er niet altijd een strikte scheiding kan worden aangebracht tussen privéleven en professioneel leven en dat dergelijke gegevens ‘mogelijk met meer waarborgen moeten worden omkleed dan het geval zou zijn indien het om professionele aangelegenheden gaat (p.14 en 15). Op grond van jurisprudentie van het HvJ verwoordt de minister dit als volgt: “professionele aangelegenheden, maar wel een (mogelijk) effect op de persoonlijke levenssfeer” (p.15). Op grond van dat criterium valt de registratieplicht zeker onder de gevoelige gegevens, de bijzondere persoonsgegevens.
Vervolgens zegt de minister echter dat het bij de registratieplicht niet gaat om openbaarmaking van gegevens en dat er daarom niets aan de hand is. Dat aspect is echter niet doorslaggevend. Wel is het van essentieel belang dat registratie van gevoelige persoonsgegevens alleen is toegestaan indien deze aan de zware eisen van noodzakelijkheid en proportionaliteit voldoet.
Op vragen van de VVD en GL naar onderbouwing van noodzakelijkheid en proportionaliteit antwoordt de minister dat de omvang van wat geregistreerd wordt, beperkt is tot drie cijferreeksen (p.16). Daarmee gaat hij voorbij aan de kern van de registratie: dat iemand prostituee is – gekoppeld aan het BSN nummer, hetgeen een onmiskenbare inbreuk op de persoonlijke levenssfeer ten gevolge kan hebben, zoals de VVD vermeld. Ook strijdigheid met artikel 8 EVRM (respect voor het privéleven), waar de SGP en CU op doelen, is zeker niet uitgesloten.
De (ontsnappings)mogelijkheid die de minister noemt om zich in een andere gemeente te laten registreren, is in dit kader geen werkelijk oplossing. Immers die andere gemeente moet gegevens doorgeven aan de woonplaats gemeente, want hoe kan anders toezicht worden gehouden?

Waarborgen van veiligheid van register
Naast de noodzakelijkheid en proportionaliteit, dient de veiligheid van bijzondere persoonsgegevens in het landelijk register te worden gegarandeerd. De minister stelt dat daaraan zal worden voldaan via een uitwerking in een AMvB die pas wordt opgesteld na aanvaarding van deze wet. De minister legt dus niet uit hoe hij in de praktijk gaat waarborgen

• dat het register van prostituees niet onderhavig is aan de risico’s, zoals aan het licht gekomen bij het fiasco met Digitar (gelukkig bevatte het BSN-nummer toen nog niet de informatie dat iemand prostituee is) of de perikelen rond het EPD en andere registraties;
• dat er – ondanks verplichtingen voortvloeiend uit de Wet op de politiegegevens – geen internationale uitwisseling van gegevens zal plaatsvinden;
• dat er geen afgeleide registers worden gebouwd naast of op basis van het centrale register (de politie Groningen heeft bijv. al eerder aangegeven op basis van het landelijke register hun eigen lokale register van prostituees te zullen opbouwen);
• dat bij beëindiging van het werk in de prostitutie alle gegevens worden doorgehaald, niet alleen in het centrale register, maar ook in mogelijke afgeleide en lokale registers en politieregisters (conform artikel 10 Wet Bescherming persoonsgegevens);
• dat er geen koppelingen met andere IT-systemen komen, niet alleen nu maar ook niet in de toekomst. De praktijk leert immers dat wanneer er eenmaal een register is de verleiding groot is dat op steeds meer manieren te gebruiken.
  Met andere woorden, de minister vraagt uw Kamer het wetsvoorstel aan te nemen zonder een goed inzicht in de uitvoerende veiligheidsmaatregelen en er op te vertrouwen dat het allemaal wel goed komt. U ontvangt uitsluitend nog informatie in het komend jaar. Dat is op z’n minst vreemd. Het gaat hier immers om de wezenlijke vraag of verplichte registratie op deze manier wel juridisch houdbaar is.

Juridische houdbaarheid van de strafbaarstelling van klanten?
Het handhaven van de strafbaarstelling van klanten blijft moeilijk, zo niet onmogelijk, nu de verplichte ‘peespas’ is geschrapt en klanten moeilijk kunnen controleren of een prostituee is geregistreerd. Onduidelijk blijft of de prostituee alleen haar registratienummer moet geven aan de klant of ook haar BSN-nummer. Als het eerste het geval is dan is de betrouwbaarheid gering. Alleen als het laatste het geval is, is het te controleren of deze bij elkaar horen (p. 17). Dat zou betekenen dat de klant de beschikking krijgt over het BSN nummer van de prostituee. Op dit punt moet de minister duidelijkheid scheppen. Noch ten aanzien van deze ‘controlemogelijkheid’, noch ten aanzien van de haalbaarheid en veiligheid heeft de minister in de MvA helderheid gegeven. Vanuit het legaliteitsbeginsel bezien lijkt het dan ook zeer problematisch om gedrag strafbaar te stellen waarbij het voor betrokkene feitelijk niet valt te controleren of hij (en soms zij) al dan niet strafbaar is. De vraag hoe betrouwbaar te bewijzen is dat aan de ‘vergewisplicht’ is voldaan, is nog niet beantwoord.

Tot slot

Het tegengaan van misstanden in de seksbranche, van gedwongen prostitutie en van mensenhandel heeft de volledig de steun van de VVR. In het wetsvoorstel is gekozen is voor een nationaal vergunningen- en registratiesysteem voor prostitutiebedrijven waarmee inderdaad goed (bestuurlijk) kan worden ingegrepen, mits hiervoor voldoende capaciteit beschikbaar is.
De toevoeging van verplichte registratie van prostituees en strafbaarstelling van klanten van niet-geregistreerde prostituees, kent erg veel juridische, strafrechtelijke en praktische haken en ogen en de handhaafbaarheid is zeer twijfelachtig, nu weigering van registratie niet mogelijk is. Slechts een contactmoment en het geven van informatie en voorlichting resteren. Het systeem ‘sluit’ dus niet.
In wezen wordt in het wetsvoorstel alleen een nieuw scheidslijn geïntroduceerd (geregistreerd – ongeregistreerd) die niet alleen niet overeenkomt, maar ook nauwelijks een relatie heeft met werkelijke misstanden (gedwongen prostitutie en mensenhandel) en deze zelfs verdoezelt. Met haar bewoording ‘vervolmaking van een papieren werkelijkheid’ slaat de RvS de spijker op zijn kop. Dit terwijl de kosten en benodigde capaciteit van deze systemen en de neveneffecten nauwelijks in beeld zijn gebracht en waarschijnlijk ook onbekend zijn. Daarmee is het oorspronkelijke doel van het wetsvoorstel langzamerhand uit het zicht verdwenen en vervangen door het vergemakkelijken van toezicht en handhaving. De minister beoordeelt in de MvA weliswaar deze – door hem zelf meermalen gebruikte – bewoording als niet zo gelukkig, maar het geeft de situatie wel duidelijk weer.

De VVR adviseert u dit wetsvoorstel te heroverwegen in het licht van de hiervoor genoemde beleidsanalytische en juridische punten en aan te dringen op een vereenvoudigd en effectief systeem ,
Niet altijd is iets doen beter dan niets doen!

Met vriendelijke groet,

Mr. M.M. (Mieke) van der Burg,
Voorzitter VVR (tel: 06-22987711)