Instantie

Rechtbank Groningen

Samenvatting

Vervolg op HvJ EG 24 februari 1994 (Roks), RN 1994, 417, m.nt. L. Senden.
De rechtbank stelt vast dat eiseres tot de personenkring van richtlijn
79/7 behoort nu zij sedert haar ontslag, in 1957, tot de datum van
arbeidsongeschiktheid, in 1972, werkzoekende was. Vervolgens bepaalt de
rechtbank dat het stellen van de inkomenseis in strijd is met genoemde
richtlijn. Budgettaire overwegingen kunnen niet als rechtvaardiging worden
aanvaard en missen in casu bovendien voldoende feitelijke grondslag.

Volledige tekst

I. Ontstaan en loop van het geding Eiseres heeft beroep ingesteld tegen
het besluit van verweerder d.d. 26 maart 1991. Bij dit besluit trekt
verweerder de eerder aan eiseres toegekende uitkering op grond van de
Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) in op grond van het bepaalde in
artikel IV van de Wet van 3 mei 1989, Stb. 126 (de zogeheten Reparatiewet
AAW). Na voltooiing van het schriftelijk onderzoek, is de verdere
behandeling van het beroep aangehouden in afwachting van een uitspraak van
de Centrale Raad van Beroep (CRvB) over de verbindendheid van artikel IV.
Het arrest van het Hof van Justitie d.d. 24 februari 1994 ten name van
mevrouw M.A. Roks e.a. en nadien bij de CRvB ingewonnen informatie, hebben
doen besluiten tot voortzetting van de behandeling.

Dit heeft geleid tot een behandeling van het beroep ter zitting van de
meervoudige kamer, gehouden te Assen op 13 juli 1994.

Eiseres is niet verschenen. Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigde
mr. H.J. Dijckmeester en mr. E. Kerkhoven, beiden juridisch medewerker van
verweerder.

II. Motivering

De rechtbank, in de huidige samenstelling, oordeelt als volgt.

Ingevolge het bij Wet van 3 juni 1992, Stb. 278, in samenhang met het
Koninklijk Besluit van 17 juni 1992, Stb. 299, met ingang van 1 juli 1992
gewijzigde artikel 1 van de Beroepswet, juncto artikel XXV van de Wet van
3 juni 1992, Stb. 278, behandelt en beslist de Arrondissementsrechtbank
te Groningen het geschil, voorzover dit op en na 1 juli 1992 dient te
geschieden.

Op grond van het bepaalde in artikel I van hoofdstuk 6 van de Wet van 16
december 1993, Stb. 1993/650, zoals gewijzigd bij artikel 8A van de Wet
van 23 december 1993, Stb. 1993/690, is de Wet van 4 juni 1992, Stb.
1992/315 (Algemene wet bestuursrecht), zoals nadien gewijzigd, op 1
januari 1994 van toepassing geworden voor de verdere behandeling van het
ingestelde beroep.

Het bestreden besluit is genomen met toepassing van artikel IV van de
Reparatiewet AAW. Die wet is tot stand gekomen door de wetgever als
reactie op de uitspraken van de CRvB van 5 januari 1988 (zie MvT 20610,
p. 2). Bij die uitspraken werd met ingang van 1 januari 1980 met
toepassing van artikel 26 van het BuPo-verdrag een einde gemaakt aan de
discriminerende uitsluiting van het recht op AAW-uitkering van bepaalde
groepen gehuwde vrouwen en voortvloeide uit het derde lid van artikel IV
en uit artikel VI van de Wet van 20 december 1979, Stb. 708. De CRvB
oordeelde onder meer dat die uitsluiting niet berustte op redelijke en
objectieve gronden, waaraan iedere gedachte van discriminatie vreemd is.

Bij de Reparatiewet AAW werden de door de CRvB discriminatoir geoordeelde
wetsregels geschrapt. De regering wenste hiermee echter niet te volstaan,
aangezien dit tot budgettair onaanvaardbare consequenties zou leiden,
omdat ‘een grote groep gehuwde vrouwen die voor 12 januari 1979
arbeidsongeschikt is geworden en die in het jaar voorafgaande aan het
intreden van de arbeidsongeschiktheid geen inkomen uit of in verband met
het verrichten van arbeid in het bedrijfs- en beroepsleven heeft
verworven, in beginsel thans alsnog recht op een uitkering kan verkrijgen’
(ibidem). De budgettaire consequenties welke de regering aan het parlement
voorhield beliepen eenmalig 3.1 a 3.3 miljard en structureel 1 a 1.2
miljard. Deze consequenties werden onaanvaardbaar geacht, omdat — kort
gezegd — het beleid ten aanzien van sociale verzekeringsuitkeringen in
de voorliggende jaren was gericht op terugdringing van de daarmee verband
houdende lasten.

De regering verwoordde dat onder meer als volgt:

‘ Onder deze omstandigheden en tegen deze achtergrond acht het kabinet het
bijzonder ongewenst de financiele gevolgen, die bij ongewijzigde wetgeving
uit de rechterlijke uitspraken zouden volgen, zonder meer te accepteren.
Daarmee zou het tot dusverre gevoerde beleid, dat vaak moeizaam en met
grote offers tot stand is gekomen nagenoeg volledig teniet worden gedaan.
Ongewijzigd beleid leidt in de opvatting van het kabinet tot de situatie
dat kort nadat maatregelen zijn getroffen die de houdbaarheid en de
betaalbaarheid van het stelsel van sociale zekerheid voor de lange termijn
zeker stellen, deze zekerstelling ernstig gevaar dreigt te lopen. Er
zullen derhalve maatregelen getroffen moeten worden die zowel de
incidentele als de structurele gevolgen binnen aanvaardbare grenzen zullen
houden. Ten aanzien van de AAW is het kabinet derhalve van mening dat de
hierboven kortgeschetste gevolgen van de uitspraken dermate ernstig zijn
dat daaraan op zeer korte termijn consequenties van wetgevende aard
verbonden dienen te worden. Samenvattend kan gesteld worden dat het
voorliggende voorstel van wet er derhalve op gericht is om, uitgaande van
het karakter van de AAW als inkomensdervingsregeling en de norm van
gelijke behandeling, wijzigingen tot stand te brengen zonder dat de
budgettaire gevolgen de grenzen van het aanvaardbare overschrijden.’

De regering was zodanig overtuigd van het ontstaan van een financiele
catastrofe dat voorgesteld werd terugwerkende kracht aan de
reparatiewetgeving te geven, in die zin dat alsnog een verzwaarde
toekenningsvoorwaarde wordt gesteld. Dienaangaande werd als volgt
geargumenteerd:

‘Het achterwege laten van terugwerkende kracht betekent dat opnieuw
maatregelen zullen moeten worden getroffen als in het recente verleden in
de arbeidsongeschiktheidswetten is geschied. In de inleiding is reeds
gemeld dat de geraamde eenmalige kosten van 3,1 a 3,3 miljard bedragen.
In dit kader zij erop gewezen dat wanneer de potentiele groep
arbeidsongeschikte vrouwen in haar geheel recht op uitkering zou claimen
dit tot gevolg zou hebben dat de eenmalige kosten zouden oplopen tot 30
a 34 miljard. De structurele kosten zouden dan overigens 2 a 2,4 miljard
bedragen. Afgezet tegen deze bedragen kan de in deze memorie van
toelichting opgenomen raming naar het oordeel van het kabinet niet als
overtrokken worden bestempeld.’ (MvT p. 3 en 6.)

Het alsnog stellen van een inkomenseis als toekennings- (artikel III) of
continueringsvoorwaarde (artikel IV) werd hierbij gezien als een middel
om voormelde financiele doelstelling te halen.

Dit middel werd noodzakelijk geacht, gezien de importantie van
evenvermelde doelstelling, en redelijk/geschikt, ook al zou het met name
vrouwen treffen (p. 7 MvT).

Omdat vrijwel alle fracties in de Tweede Kamer kenbaar maakten niet (erg)
overtuigd te zijn van de juistheid van de ramingen van de regeling, en
omdat alle fracties afwijzend stonden tegen het met terugwerkende kracht
doen werken van de inkomenseis, heeft de regering haar ramingen ‘nog eens
kritisch bezien’, doch deze volledig gehandhaafd (MvA, p. 9). Voorts heeft
de regering betoogd dat het alsnog stellen van de inkomenseis niet
betekent dat met terugwerkende kracht zwaardere eisen ten aanzien van het
recht op uitkering worden gesteld.

Het handhaven van de ramingen is voortgezet toen blijkens cijfers van de
SVR het aantal ingekomen aanvragen ver achterbleef bij de raming.

Blijkens het Eindverslag vonden noch de beschouwingen van de regering over
de terugwerkende kracht van de voorgestelde regels, noch de ramingen van
de regering bijval in de Tweede Kamer.

Op 7 februari 1989 bleek van de begrote zestig duizend aanvragen de stand
te zijn dat 2163 aanvragen waren ingediend, waarvan er 67 waren
gehonoreerd. Dit was aanleiding voor de regering enige wijzigingen in de
voorstellen aan te brengen. Een van die wijzigingen beperkte de werking
van artikel III. Een meerderheid van de leden van de Tweede Kamer nam
vervolgens aan dat geen sprake meer was van het met terugwerkende kracht
stellen van de inkomenseis, althans verstond dat niet in die zin (Verslag
algemene beraadslaging op 14 februari 1989), en stemde in met de
gewijzigde voorstellen. Daarna ontstond opschudding over het effect van
de maatregelen, hetgeen leidde tot een wijziging van artikel IV, inhoudend
dat een intrekking eerst met ingang van 1 juli 1991 dient te geschieden.

Na de inwerkingtreding van de Reparatiewet is blijkens de meest recente
gegevens de volgende stand van zaken bereikt: – de uitspraken van de CRvB
hebben geleid tot toekenning van AAW-uitkering aan 4300 gehuwde vrouwen,
waarvan er 2600 ongedaan zijn gemaakt met toepassing van artikel IV van
de Reparatiewet; – voorts heeft artikel IV van de Reparatiewet voor 3300
vrouwen tot een intrekkingsbesluit geleid; – een klein aantal mannen heeft
beroep ingesteld, terwijl geschat was dat 1800 mannen met een
intrekkingsbesluit zouden worden geconfronteerd. Deze discrepantie wordt
door het GAK verklaarbaar geacht op grond van het feit dat voor intrekking
vaak uiteindelijk geen (feitelijke) grondslag bleek te bestaan.

Inhoud bestreden besluit

Bij het door eiseres bestreden besluit wordt de haar eerder toegekende
AAW-uitkering ingetrokken met ingang van 1 juli 1991, omdat zij volgens
verweerder arbeidsongeschikt is geworden op 1 november 1972 en niet
voldoet aan de uit meergenoemd artikel IV voortvloeiende voorwaarde voor
het behoud van haar uitkering, doordat zij in het jaar voorafgaande aan
evenvermelde dag geen inkomen uit of in verband met arbeid heeft genoten.

Standpunt eiseres

Eiseres bestrijdt de feitelijke grondslag van het bestreden besluit niet.
Zij meent echter recht te hebben op continuering van haar uitkering op en
na 1 juli 1991, omdat het bestreden besluit — kort gezegd — berust op
een bepaling van nationaal recht (artikel IV), welke strijdig is met het
in het internationale recht verankerde verbod van discriminatie van
vrouwen, met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.

Standpunt verweerder

Verweerder heeft de stellingen van eiseres in hun geheel bestreden. Met
name door te wijzen op de geschiktheid en redelijkheid van de inkomenseis
als vertaling van het karakter dat de AAW sedert 1 januari 1980 heeft als
verzekering tegen inkomensderving.

Richtlijn 79/7

Eiseres heeft de volgende feiten vermeld in haar beroepschrift:

‘1e. wat betreft haar vroegere werkkring: met betrekking tot dit punt
deelt zij u mede, dat zij na haar schoolopleiding in vaste dienst werkzaam
is geweest bij het ministerie van Financien, in casu de rijksbelastingen
te Hoogeveen; op 23 februari 1957 is zij in het huwelijk getreden. Met
ingang van de eerste dag, volgende op die van de huwelijksvoltrekking, te
weten met ingang van 24 februari 1957 is zij als gehuwde vrouw en niet op
eigen verzoek, dus gedwongen ontslagen. zo wie zo een zware domper op haar
verdere toekomstmogelijkheden — een gang van zaken, die heden ten dage
onbestaanbaar is; 2e. wat betreft haar werkloosheid: met ingang van de
datum van ontslag, te weten met ingang van 24 februari 1957 is zij
werkloos en kon dientengevolge uit arbeid geen inkomsten verwerven. Als
gehuwde vrouw heeft zij sedertdien geen nieuwe werkkring kunnen vinden;’

Deze feiten zijn aangevuld bij schrijven van 19 juli 1993 en niet
weersproken door verweerder. Ambtshalve toetsend heeft de rechtbank geen
reden aan de juistheid van voormelde mededeling te twijfelen.

De rechtbank is op grond van de feitelijke gang van zaken met betrekking
tot en na de door eiseres vervulde dienstbetrekking, van oordeel dat
eiseres werkzoekende was totdat zij op 1 november 1972 arbeidsongeschikt
werd. Daardoor behoort zij tot de kring van personen, welke is omschreven
in artikel 2 van de Richtlijn 79/7.

Dit heeft tot gevolg dat zij op 23 december 1984 recht op AAW- uitkering
had op grond van de werking van artikel 4 van de Richtlijn 79/7 in
samenhang met de voor gehuwde mannen tot dan toe geldende bepalingen van
de AAW. Aan dat recht maakt verweerder een einde met toepassing van
artikel IV van de Reparatiewet AAW.

Het Hof van Justitie heeft bij arrest ten name van M.A. Roks e.a. (arrest
C-343/92 d.d. 24 februari 1994), voor zover hier van belang, overwogen
dat:

‘ … het gemeenschapsrecht zich niet ertegen verzet, dat een Lidstaat ter
beheersing van zijn sociale uitgaven maatregelen neemt als gevolg waarvan
bepaalde categorieen van personen het recht op uitkeringen van sociale
zekerheid wordt ontnomen, op voorwaarde dat daarbij het in artikel 4, lid
1 , van richtlijn 79/7 geformuleerde beginsel van gelijke behandeling van
mannen en vrouwen in acht wordt genomen.’ en

‘ … dat volgens vaste rechtspraak artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7
zich verzet tegen de toepassing van een nationale maatregel die, als is
hij op neutrale wijze geformuleerd, in feite een veel groter percentage
vrouwen dan mannen benadeelt, tenzij die maatregel zijn rechtvaardiging
vindt in objectieve factoren, die geen verband houden met discriminatie
op grond van geslacht (zie onder meer arrest van 7 mei 1991,
Commissie/Belgie, reeds aangehaald, r.o. 13).

Dit is het geval, wanneer de gekozen middelen beantwoorden aan een
legitieme doelstelling van het sociaal beleid van de Lidstaat waarvan de
wettelijke regeling in geding is, en zij ter bereiking van dat doel
geschikt en noodzakelijk zijn (zie arrest 19 november 1992, zaak C-226/91,
Molenbroek. Jurispr. 1992, blz. I-5943, r.o. 13).

Ofschoon budgettaire overwegingen aan de basis kunnen liggen van de
sociale beleidskeuzen van een Lidstaat en de aard of de omvang van de
sociale beschermingsmaatregelen die de Lidstaat wenst vast te stellen,
kunnen beinvloeden, vormen zij op zichzelf evenwel niet een doelstelling
van dat beleid en kunnen zij dus ook niet een discriminatie ten nadele van
een der geslachten rechtvaardigen.

Zou overigens worden aanvaard dat budgettaire overwegingen een
rechtvaardiging kunnen vormen voor een verschil in behandeling tussen
mannen en vrouwen, dat anders een door artikel 4, lid 1, van richtlijn
79/7 verboden indirecte discriminatie op grond van geslacht zou opleveren,
dan zou zulks bovendien impliceren, dat de toepassing en de strekking van
een zo fundamenteel gemeenschapsrechtelijk beginsel als dat van gelijke
behandeling van mannen en vrouwen zowel in de tijd als in de ruimte kunnen
varieren, al naargelang de toestand van de openbare financien van de
Lidstaten.’

Op grond van deze overwegingen dient de rechtbank in de eerste plaats vast
te stellen welke doelstelling met het totstandbrengen van artikel IV
beoogd werd te bereiken. Vervolgens, of die doelstelling legitiem is naar
het nationale sociaal beleid waarvan de betrokken regeling het gevolg is.
En, zo ja, tenslotte of het criterium dat tot een getalsmatig ongelijke
behandeling van mannen en vrouwen leidt, beantwoordt aan die doelstelling
en bovendien noodzakelijk en geschikt is om deze te bereiken.

De rechtbank is op grond van de in de rubriek algemeen in grote lijnen
geschetste aanleiding tot de voorstellen voor de reparatiewet AAW en de
daarop gevolgde behandeling van oordeel dat artikel IV tot stand is
gebracht als reactie op de eerdergenoemde uitspraken van de CRvB van 5
januari 1988. Voordat die uitspraken werden gedaan was er geen sprake van
enig initiatief, noch van enige wilsuiting, gericht op het verder
doorvoeren van de inkomenseis dan reeds was geschied bij de Wet van 20
december 1979, Stb. 708. Met ander woorden: totdat de CRvB een einde
maakte aan een aantal bepalingen van de AAW, welke gehuwde vrouwen
discrimineerden, was en werd er voor gekozen om de inkomenseis niet te
stellen voor arbeidsongeschiktheid, welke voor 1 januari 1979 is
ingetreden.

Niet de (theoretische) onderbouwing van de uitspraken bracht de regering
in beweging, doch zuiver en alleen de vrees voor een omvangrijke inbreuk
op de politiek van beheersing van kosten (uitkeringsvolume/premiedruk)
leidde tot de voorstellen. Eerst toen die vrees tijdens de parlementaire
behandeling van de voorstellen op steeds wankeler gronden (b)leek te
berusten, werd benadrukt dat de inkomenseis alsnog moest worden gesteld
om het inkomensdervingskarakter van de AAW te benadrukken. Bedoeld was dat
dit vooral de groep vrouwen zou treffen waarop voormelde uitspraken van
de CRvB betrekking hadden, waarbij bekend was dat de groep vrouwen
getalsmatig aanzienlijk omvangrijker zou zijn dan de groep mannen die ten
gevolge van de voorstellen geen recht op AAW- uitkering meer zou hebben.
De doelstelling van de Reparatiewet, en dus ook van artikel IV, is dan ook
zuiver budgettair gericht, waarbij de inkomenseis, als uitdrukking van het
inkomensdervingskarakter van de AAW, gehanteerd is als middel om deze
doelstelling te bereiken. Dit middel kan op zichzelf dus niet als grond
ter rechtvaardiging van het daardoor bereikte onderscheid worden
aangemerkt.

Deze overwegingen leiden de rechtbank tot het oordeel dat, nu van
evenvermelde getalsmatige ongelijkheid zonder meer sprake blijkt te zijn,
artikel IV niet voldoet aan de eisen die het Hof van Justitie in het
arrest Roks heeft gesteld en mitsdien onverbindend moet worden geacht
wegens strijd met artikel 4 van richtlijn 79/7.

De rechtbank merkt hier bij op dat niet alleen sprake is van een met
artikel IV nagestreefde doelstelling, welke door het Hof op zichzelf al
geen voldoende rechtvaardiging voor ongelijke behandeling wordt geacht,
doch ook dat die doelstelling op een onvoldoende feitelijke grondslag
berust, nu de ramingen welke tot de wetsvoorstellen hebben geleid en deze
hebben gedragen geen realiteitswaarde hebben gehad; ook niet als
schatting. In die zin verstaat de rechtbank de zinsnede ‘ zelfs
(onderstreping rb) wanneer de vaststelling van deze wettelijke regeling
haar rechtvaardiging vindt in budgettaire overwegingen’ in het antwoord
van het Hof op de derde vraag.

Het beroep dient derhalve gegrond te worden verklaard en het bestreden
besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding om
zelf in de zaak te voorzien of anderszins de in artikel 8:72, vierde,
vijfde en zevende lid Awb gegeven mogelijkheden te benutten.

Rechtszekerheid, vertrouwensbeginsel

Op grond van de jurisprudentie van de Hoge Raad en van de CRvB ten aanzien
van de werking van (ongeschreven) rechtsbeginselen als het
rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel in verband met een regel van
een wet in formele zin als artikel IV van de Reparatiewet, verwerpt de
rechtbank het beroep op die beginselen.

Proceskosten

Voor toepassing van artikel 8:75 Awb ziet de rechtbank geen aanleiding.

III. Uitspraak.

De rechtbank:

-verklaart het beroep gegrond; -vernietigt het bestreden besluit; -bepaalt
dat verweerder het griffierecht ad ƒ 25,= dient te vergoeden.

Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere
belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te
Utrecht. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van
een beroepschrift bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002 te 3500
DA Utrecht binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending
van de uitspraak door de griffier.

Rechters

Mrs Lennaerts, Van den Bosch, De Kwaasteniet